Les enquêtes publiques

 

La procédure d’enquête publique préalable aux opérations susceptibles d’affecter l’environnement

Lorsque les communes réalisent des aménagements, des ouvrages ou des travaux, qui, en raison de leur nature, sont susceptibles de porter atteinte à l’environnement, ces opérations sont soumises à enquête publique. Cette enquête a pour objet d’assurer l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers, et de recueillir l’avis du public sur ces opérations afin de permettre à la personne publique, dans le cas d’espèce la commune, de disposer des éléments nécessaires à son information.

Les dispositions applicables à ces enquêtes ont été codifiées aux articles L. 123-1 à L. 123-19 et R. 123-1 à R. 123-46 du code de l’environnement.

Les opérations susceptibles d’affecter l’environnement

En application des dispositions de l’article L. 123-1 du code de l’environnement, font l’objet d’une enquête publique environnementale :

  • les projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagement devant comporter une étude d’impact en application des articles L. 122-1 et R. 123-1 du même code, à l’exception notamment des projets de création d’une zone d’aménagement concerté (ZAC) ;
  • Les projets soumis à étude d’impact, soit de façon systématique, soit après un examen au cas par cas, sont listés à l’article R. 122-2 du code de l’environnement :

- les plans, schémas, programmes et autres documents de planification soumis à une évaluation environnementale en application des articles L. 122-4 à L. 122-11 du code de l’environnement, ou des articles L. 121-10 à L. 121-15 du code de l'urbanisme, notamment les SCOT, pour lesquels une enquête publique est requise en application des législations en vigueur ;

- les projets de création d'un parc national, d'un parc naturel marin, les projets de charte d'un parc national ou d'un parc naturel régional, les projets d'inscription ou de classement de sites et les projets de classement en réserve naturelle et de détermination de leur périmètre de protection mentionnés au livre III du code de l’environnement ;

- les autres documents d'urbanisme et les décisions portant sur des travaux, ouvrages, aménagements, plans, schémas et programmes soumis par les dispositions particulières qui leur sont applicables à une enquête publique.

L’ouverture de l’enquête

Articles L. 123-3 et R. 123-3 du code de l’environnement

Principe : l’autorité compétente pour prendre la décision en vue de laquelle l’enquête est requise l’est également pour l’ouverture et l’organisation de l’enquête publique.

Dérogation : lorsque le projet est porté par une collectivité territoriale ou un de ses établissements publics, même si l’autorisation ou l’approbation de ce projet relève d’une autorité de l’État, la responsabilité de l’ouverture et de l’organisation de l’enquête publique appartient à l’autorité décentralisée.

Cas particulier : quand le projet est porté par une collectivité territoriale ou un de ses établissements publics mais que l’enquête est préalable à une déclaration d’utilité publique, l’État reste compétent pour ouvrir et organiser l’enquête publique.

Lorsque le projet porte sur le territoire de plusieurs communes, départements ou régions, l’enquête peut être ouverte et organisée par une décision conjointe des autorités compétentes pour ouvrir et organiser l’enquête. Dans ce cas, cette décision désigne l’autorité chargée de coordonner l’organisation de l’enquête et d’en centraliser les résultats.

La publicité de l’enquête

Articles L. 123-10 et R. 123-9 à R. 123-11 du code de l’environnement

Quinze jours avant l’ouverture de l’enquête et tout au long de son déroulement, le maire doit informer le public, par tous les moyens possibles (affichage, presse écrite, communication audiovisuelle), de l’objet de l’enquête, de la décision pouvant être adoptée au terme de l’enquête et des autorités compétentes pour statuer, de l’existence d’une évaluation environnementale ou d’une étude d’impact, des noms et qualités du commissaire enquêteur ou des membres de la commission d’enquête, et lorsqu’il a été émis, de l’existence de l’avis de l’autorité administrative de l’État compétente en matière d’environnement.

Le dossier soumis à enquête

Articles L. 123-12 et R. 123-8 du code de l’environnement

Les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme déterminent les pièces composant le dossier soumis à enquête.

La durée et le lieu de l’enquête

Articles L. 123-9 et L. 123-17 et R. 123-6 du code de l’environnement

La durée de l’enquête ne peut être inférieure à trente jours. Le commissaire enquêteur peut, par décision motivée, la prolonger pour une durée maximale de trente jours.

Lorsque les projets qui ont fait l’objet de l’enquête publique n’ont pas été entrepris dans un délai de cinq ans à compter de la décision, soit il est procédé à une nouvelle enquête, soit l’enquête initiale est prorogée de cinq ans sur décision de la personne compétente pour prendre la décision en vue de laquelle l’enquête a été organisée, à savoir le maire pour un projet communal.

Pour la réalisation d’une opération communale, l’enquête doit être ouverte à la mairie de cette commune. Dans ce cas, le maire doit mettre à la disposition du public des locaux où les personnes pourront venir consulter le dossier d’enquête, rencontrer le commissaire enquêteur et consigner leurs observations sur le registre d’enquête. Les horaires d’ouverture de ces locaux pourront correspondre aux horaires de travail des services administratifs.

La désignation et l’indemnisation du commissaire enquêteur

Articles L. 123-4, L. 123-5 et L. 123-18, R. 123-5 et R. 123-25 à R. 123-27 du code de l’environnement

Le commissaire enquêteur ou les membres de la commission d’enquête sont désignés, à la demande de l’autorité organisatrice de l’enquête, par le président du tribunal administratif (ou le magistrat qu’il délègue) dans le ressort duquel doit être réalisée l’opération ou la majeure partie de celle-ci. Ce choix s’opère parmi les personnes figurant sur une liste d’aptitude, dans les quinze jours suivant la demande.

Le commissaire enquêteur devant répondre à une exigence d’impartialité, les personnes intéressées à l’opération à titre personnel ou en raison de leur fonction ne peuvent être désignées pour remplir ce rôle.

L’indemnisation des commissaires enquêteurs, ainsi que l’ensemble des frais de l’enquête sont pris en charge par le maître d’ouvrage.

Le déroulement de l’enquête

Articles L. 123-13 et R. 123-13 à R. 123-18 du code de l’environnement

Le commissaire enquêteur doit conduire l’enquête de manière à permettre au public de disposer d’une information complète sur le projet et de participer effectivement au processus de décision en lui permettant de présenter ses observations et propositions.

Il doit recevoir le maître d’ouvrage de l’opération soumise à l’enquête. Il peut notamment entendre toute personne dont il juge l’audition utile, convoquer le maître d’ouvrage et les autorités administratives, visiter les lieux concernés par le projet. Il peut également organiser, sous sa présidence, des réunions d’information et d’échange avec le public.

Par ailleurs, le commissaire enquêteur se tient à la disposition des personnes ou des représentants d’associations qui souhaitent être entendus.

Les conclusions de l’enquête

Articles L. 123-15 et R. 123-19 du code de l’environnement

Au terme de l’enquête publique, le commissaire enquêteur doit rendre un rapport et des conclusions motivées. Le rapport doit faire état des contre-propositions qui ont été faites au cours de l’enquête ainsi que des réponses éventuelles apportées par le maître d’ouvrage.

L’ensemble de ces documents doit être rendu public.

 

La procédure d’enquête publique préalable à une déclaration d’utilité publique

Cette procédure, préalable à la déclaration d’utilité publique (DUP), s’applique aux opérations pour lesquelles une expropriation est nécessaire. Elle est donc régie par les articles L. 11-1 et R. 11-4 à R. 11-14 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

L’ouverture de l’enquête

L’enquête publique de droit commun est ouverte par arrêté préfectoral. Par conséquent, lorsqu’une commune souhaite acquérir un terrain par voie d’expropriation pour la réalisation d’un projet, le conseil municipal, par délibération, doit demander au préfet d’ouvrir l’enquête.

L’arrêté préfectoral d’ouverture d’enquête doit contenir :

  • l’objet de l’enquête (article R. 11-4 du code de l’expropriation) : il correspond à la description de l’ensemble du projet pour lequel l’expropriant a demandé le recours à la procédure d’expropriation. Il convient de noter que la déclaration d’utilité publique, prise ultérieurement, ne pourra porter que sur le projet en question, toute modification substantielle nécessitant l’ouverture d’une nouvelle enquête ;
  • la durée de l’enquête (article R. 11-4 du code de l’expropriation) : la durée de l’enquête ne peut être inférieure à quinze jours. En revanche, il n’existe pas de durée maximale prévue par les textes ;
  • le lieu et les horaires de l’enquête (articles R. 11-7, R. 11-13 et R. 11-14 du code de l’expropriation) : le lieu de l’enquête est l’endroit où est déposé le dossier mis à l’enquête, où le public peut le consulter, où siège le commissaire enquêteur, et où est ouvert le registre d’enquête. En principe, il s’agit, selon la décision du préfet, soit de la préfecture, soit d’une sous-préfecture, soit d’une mairie. Toutefois, lorsque l’opération est réalisée pour le compte d’une seule commune, l’enquête doit être ouverte à la mairie de cette commune. Dans ce cas, le maire doit mettre à la disposition du public des locaux où les personnes pourront venir consulter le dossier d’enquête, rencontrer le commissaire enquêteur et consigner leurs observations sur le registre d’enquête. Les horaires d’ouverture de ces locaux pourront correspondre aux horaires de travail des services administratifs ;
  • les observations du public (article R. 11-8 du code de l’expropriation) : les observations du public peuvent être soient consignées sur le registre d’enquête, soient adressées par écrit au lieu de dépôt du dossier, soient recueillies directement par le commissaire enquêteur.

Un avis informant le public de l’ouverture d’une enquête doit, huit jours au moins avant le début de l’enquête, être affiché et publié dans deux journaux locaux par la préfecture. De plus, dans les communes concernées par l’enquête publique, le maire est chargé d’afficher et de publier cet avis (article R. 11-4 du code de l’expropriation).

La désignation du commissaire enquêteur

Articles R. 11-5 et R. 11-6 du code de l’expropriation

L’enquête publique est menée par un commissaire enquêteur ou, pour les opérations importantes, par une commission d’enquête. Le commissaire ou les membres de la commission sont choisis par le préfet parmi les personnes figurant sur une liste d’aptitude. Le montant de leurs indemnités est fixé par arrêté du préfet, sur justificatifs.

Les personnes intéressées à l’opération à titre personnel ou en raison de leur fonction ne peuvent être désignées comme commissaire enquêteur.

La clôture de l’enquête et les conclusions du commissaire enquêteur

Articles R. 11-9 à R. 11-13 du code de l’expropriation

A l’expiration du délai d’enquête, le registre d’enquête est clos et signé, selon le lieu de son dépôt, par le préfet, le sous-préfet ou le maire, puis transmis, dans les vingt-quatre heures, avec le dossier d’enquête, au commissaire enquêteur. Ce dernier rédige ensuite, dans un délai de six mois maximum après l’ouverture de l’enquête, des conclusions motivées ainsi qu’un avis, favorable ou non, sur le projet envisagé par l’expropriant.

Les conclusions et le dossier sont enfin transmis à la préfecture. Une copie du rapport est communiquée aux communes sur le territoire desquelles s’est déroulée l’enquête.

Lorsque le commissaire enquêteur a émis des réserves, l’expropriant doit décider par délibération s’il lève ces réserves (et comment il compte les lever), ou s’il décide de passer outre. Si l’expropriant ne modifie pas son projet en fonction des réserves du commissaire enquêteur, l’avis du commissaire enquêteur sera réputé défavorable.

Lorsque l’opération porte sur un projet communal et que les conclusions du commissaire enquêteur sont défavorables à l’adoption de ce projet, le conseil municipal est appelé à émettre son avis par une délibération motivée, qui est communiquée au sous-préfet, puis transmise au préfet. Faute d’une délibération prise dans un délai de trois mois à compter de la transmission du dossier au maire, le conseil municipal est considéré comme ayant renoncé à son projet (article R. 11-13 du code de l’expropriation).

L’enquête parcellaire

Articles R. 11-19 et suivants du code de l’expropriation

L’expropriation pour cause d’utilité publique nécessite également une autre enquête publique, dite « enquête parcellaire » qui a pour objet de déterminer avec précision les biens situés dans l’emprise du projet et d’identifier avec exactitude les propriétaires. Elle est menée conformément aux articles R. 11-19 et suivants du code de l’expropriation.

L’enquête parcellaire intervient généralement après la DUP, mais elle peut intervenir avant la DUP. Dans ce cas, l’arrêté de DUP vaut arrêté de cessibilité s’il contient toutes les précisions nécessaires.

En outre, afin d’accélérer les procédures et lorsque l’expropriant est déjà en mesure d’identifier les parcelles objet de l’opération, de dresser le plan parcellaire et la liste des propriétaires, l’enquête parcellaire peut être menée conjointement à celle sur l’utilité publique, sur la base de l’article R. 11-21 du code de l’expropriation. Le préfet prend alors un arrêté d’ouverture conjoint pour les deux enquêtes, un seul commissaire est nommé, mais il rendra deux rapports et avis distincts : sur l’utilité publique, ainsi que sur l’enquête parcellaire.

 

Les enquêtes publiques préalables à la déclaration d’utilité publique d’opérations susceptibles de porter atteinte à l’environnement

En application de l’article L. 11-1 du code de l’expropriation, lorsqu’une opération d’expropriation est susceptible de porter atteinte à l’environnement, l’enquête publique se déroule en application des articles L. 123-1 à L. 123-19 et R. 123-1 à R. 123-46 du code de l’environnement.

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