La protection des intérêts économiques et sociaux de la population

L’intervention de la commune peut avoir pour objet soit de favoriser le développement économique, soit de pallier les défaillances de l’initiative privée.

Aides à la création ou au maintien de services en milieu rural

Ces aides résultent des dispositions combinées de la loi n^o 2004-809 du 13 août 2004 modifiée relative aux libertés et responsabilités locales et de la loi n^o 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux codifiées à l’article L. 2251-3 du CGCT.

Lorsque l’initiative privée est défaillante ou insuffisante pour assurer la création ou le maintien d’un service nécessaire à la satisfaction de la population en milieu rural, la commune a la possibilité :

de confier la responsabilité de le créer ou de le gérer à une association régie par la loi du 1^er juillet 1901 modifiée relative au contrat d’association ou à toute autre personne ;
d’accorder des aides, sous réserve de la conclusion d’une convention avec le bénéficiaire de l’aide fixant les obligations de ce dernier.

Par ailleurs, pour compléter ces aides, la commune peut passer des conventions avec d’autres collectivités territoriales concernées et ayant des moyens adaptés à la conduite de ces actions, en particulier au plan financier.

Il s’agit d’un dispositif dérogatoire au régime de droit commun des aides au développement économique, tant par sa finalité que par les conditions de sa mise en œuvre.

Le soutien de la commune à un service concurrentiel étant conditionné par la nécessité de satisfaire l’intérêt général, l’intervention de la commune doit être justifiée par une circonstance exceptionnelle de temps et de lieu (CE, 30 mai 1930, Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers) telle que la carence de l’initiative privée.

D’une part, le besoin du service commercial en cause doit être satisfait en “ milieu rural ”, c’est-à-dire dans une commune dont l’urbanisation est géographiquement distincte d’une ville limitrophe (TA Poitiers, 9 octobre 1991, préfet de Charente-Maritime c/commune de Lagord).

D’autre part, s’il n’y a plus de carence ou de défaillance de l’initiative privée, l’octroi des aides ou l’exploitation du service public en gestion déléguée doit passer, mais elle peut continuer le temps normal nécessaire à l’amortissement des investissements réalisés. Dès lors, il convient de limiter la durée de l’intervention. Il est également recommandé d’établir préalablement des critères objectifs pour s’assurer de la carence de l’initiative privée et sa persistance. Un appel à la concurrence peut ainsi être utilement publié dans la presse locale quelques mois avant l’échéance prévue.

Enfin, l’aide publique ainsi octroyée doit s’inscrire dans le cadre d’une convention prévue au premier alinéa de l’article L. 2251-3 du CGCT dont la conclusion permet en outre de remplir, le cas échéant, les exigences communautaires en matière d’aides aux entreprises chargées de l’exécution d’un service d’intérêt économique général (SIEG).

C’est au cas par cas que doivent être appréciées les défaillances ou les insuffisances de l’initiative privée. En cas de doute, il est absolument nécessaire d’attribuer les aides selon la règle “de minimis”.

Par exception aux règles de l’article de l’article L. 1511-2 du CGCT qu’on a vues précédemment, les collectivités territoriales ont une capacité d’intervention autonome.

En vertu de l’article L. 5111-4 du CGCT modifié par l’article 14 de la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et autres établissements publics locaux peuvent désormais faire application de l’article L. 2251-3 sur les aides au maintien de services en milieu rural.

Aides aux entreprises en difficulté

Aucun dispositif d’intervention économique n’est applicable aux communes pour fonder une intervention en cas de sauvetage d’une entreprise.

En effet, les articles L. 1511-1 à L. 1511-5 du CGCT ne peuvent s’appliquer en l’absence de contreparties aux aides attribuées en termes de création ou d’extension d’activités économiques. L’article L. 1511-2 impose en effet que les aides attribuées dans le cadre des articles L. 1511-2 et L. 1511-3 aient pour objet la création ou l’extension d’activités économiques.

De même, si le législateur a prévu que les départements, en application de l’article L. 3231-3 et les régions en application de l’article L. 4211-1-6° du CGCT, peuvent aider les entreprises qui rencontrent de graves difficultés et qui s’engagent à mettre en œuvre des mesures de redressement dans un cadre communautaire strict, ces dispositions n’ont pas d’équivalent pour les communes qui ne peuvent donc, légalement, aider les entreprises en difficulté.

Ces articles prévoient, néanmoins, une obligation de consultation préalable du conseil municipal de la commune d’implantation de l’entreprise.

Aides au cinéma et à l’audiovisuel

Les aides des collectivités territoriales au cinéma et à l’audiovisuel englobent divers champs d’intervention qui entrent dans le cadre de régimes juridiques différents.

Ces aides, quel que soit le fondement juridique national sur lequel elles sont accordées, doivent respecter les règles communautaires de la concurrence. Signalons, à cet égard, que la Commission européenne a confirmé la nature économique des aides en cause et rappelé qu’elles doivent être compatibles avec les règles communautaires de la concurrence depuis 2001^¹.Elle a récemment révisé les critères d’appréciation de ces aides dans sa communication sur les aides d’Etat en faveur des œuvres cinématographiques et autres œuvres audiovisuelles du 14 novembre 2013.

Dans ce cas, trois situations doivent être distinguées :

soit l’aide s’inscrit dans le cadre d’une aide dite “ de minimis ” (le montant maximum de l’aide est de 200 000 € pour une période de trois ans) ;
soit l’aide s’inscrit dans le cadre d’un régime d’aides déjà notifié et approuvé par la Commission européenne ;
soit, à défaut de respect d’une de ces deux conditions, l’aide doit être notifiée et approuvée de manière spécifique.

Les différentes formes d’intervention en faveur du cinéma et de l’audiovisuel sont exposées ci-après.

Le soutien à la réalisation de projets culturels d’intérêt local

Article L. 2121-29 du CGCT

Le soutien à la réalisation de projets culturels d’intérêt local, comme les aides à l’éducation à l’image, les aides aux festivals, les aides aux commissions du film, sont considérées comme des interventions qui entendent répondre à un intérêt public. C’est pourquoi, celles-ci sont attribuées par les communes, par exemple, au titre de leur compétence générale en application de l’article L. 2121-29 du CGCT.

La décision du Conseil d’Etat Commune d’Aix-en-Provence du 6 avril 2007 rappelle que, dans ce cas de figure, le recours à un tiers doit en principe faire l’objet d’une délégation de service public. Néanmoins, lorsqu’une personne privée exerce une activité dont elle a pris l’initiative, une personne publique peut, néanmoins, “ en raison de l’intérêt général qui s’y attache et de l’importance qu’elle revêt à ses yeux ”, exercer un droit de regard sur son organisation et, le cas échéant, lui accorder des financements, dès lors qu’aucune règle ni aucun principe n’y font obstacle.

Ces dispositions sont conformes à la réglementation communautaire en matière d’aides d’Etat, en principe interdites, qui autorise néanmoins la collectivité à compenser le coût d’une prestation de service de nature économique pour sujétions de service public. Les entreprises qui bénéficient de ces compensations de service d’intérêt économique général (SIEG) font, en effet, l’objet d’un traitement d’exception (article 106, paragraphe 2 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ) puisque les aides qu’elles perçoivent sont compatibles avec le marché commun dès lors qu’elles respectent un certain nombre de principes communautaires (nécessité, proportionnalité, etc.) précisés par le train réglementaire du 20 décembre 2011 relatif aux compensations de SIEG dit “ paquet Almunia ”.Conformément à la décision de la Commission 2012/21/UE du 20 décembre 2011, ces organismes doivent justifier d’un mandat précis décrivant les obligations de service public dont ils ont la charge, leurs coûts et la compensation stricte de ce coût par la commune et les autres collectivités publiques qui financent l’activité).

Les aides accordées aux exploitants de salles de cinéma

Articles L. 2251-4 et R. 1511-40 à R. 1511-43 du CGCT

Le dispositif résulte notamment de la loi n^o 92-651 du 13 juillet 1992 relative à l’action des collectivités territoriales en faveur de la lecture publique et des salles de spectacle cinématographique dite “ loi Sueur ”, de la loi n^o 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité et de la loi n^o 2004-809 du 13 août 2004 modifiée relative eux libertés et responsabilités locales.

C’est ainsi que les communes, par exemple, peuvent attribuer des subventions à des entreprises existantes ayant pour objet l’exploitation de salles cinématographiques. L’attribution de ces aides se fait dans le cadre d’une convention conclue entre la ou les collectivités territoriales et l’exploitant. Ce dernier doit répondre à certaines conditions : être titulaire de l’autorisation d’exercice délivrée par le Centre national de la cinématographique, réaliser en moyenne hebdomadaire moins de 7 500 entrées ou faire d’objet d’un classement “ art et essai ”. Le montant attribué par une ou plusieurs collectivités ne peut excéder 30 % du chiffre d’affaires de l’établissement ou 30 % du coût du projet si celui-ci porte exclusivement sur des travaux.

Les aides aux entreprises en faveur de la production cinématographique et audiovisuelle

Articles L. 1511-1 à L. 1511-7 du CGCT

Aucune disposition ne prévoit de manière spécifique l’intervention des collectivités territoriales en faveur des entreprises de production cinématographique et audiovisuelle. Ces aides s’inscrivent dans le cadre du régime du droit commun des interventions économiques des collectivités territoriales.

Si les communes et leurs groupements, par exemple, peuvent intervenir dans le cadre des dispositions de l’article L. 1511-2 du CGCT prévoyant des aides sous forme de subventions, de prêts, d’avances remboursables ou de bonifications d’intérêt, c’est seulement en complément des aides accordées par la région. L’intervention des communes et groupements doit s’inscrire dans le cadre d’une convention passée avec la région, soit dans le cadre d’un accord formalisé.

Toutefois, il existe des conventions de développement cinématographique et audiovisuel tripartite que le CNC met en place avec l’Etat (direction régionale des affaires culturelles) et les régions qui peuvent associer, le cas échéant, les collectivités infra régionales. Si ces conventions sont suffisamment précises pour répondre aux conditions fixées par la circulaire du ministre de l’intérieur du 3 juillet 2006 sur la mise en œuvre de la loi du 13 août 2004 modifiée relative aux libertés et responsabilités locales en ce qui concerne les aides des collectivités territoriales et de leurs groupements, elles peuvent être considérées comme constituant un fondement pratique juridique à l’intervention des communes et des départements au titre de l’article L. 1511-5 du CGCT.

Par ailleurs, une circulaire du ministre de la culture du 3 mai 2002, apporte des précisions sur les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales sont susceptibles d’intervenir en la matière.

Enfin, la mise en œuvre d’aides ou de régimes d’aides peut donc être accordée par dérogation à l’interdiction de principe des aides d’Etat au titre de l’article 107-3 d) du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Ce point admet la possible compatibilité des “ aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans l’Union dans une mesure contraire à l’intérêt commun. ”.

Dans ces conditions, la compatibilité des aides des collectivités territoriales en faveur des entreprises de production cinématographique et audiovisuelle avec le droit communautaire est assurée dans trois cas de figure :

si l’aide s’inscrit dans le cadre d’une aide dite “ de minimis ” ;
si l’aide s’inscrit dans le cadre d’un régime d’aide déjà notifié et approuvé par la Commission européenne, en particulier les régimes approuvés par la décision de la Commission C (2006)832 final du 22 mai 2006 ;
si, à défaut, de respecter l’une ou l’autre des deux conditions qui précèdent, l’aide est notifiée et approuvée de manière spécifique.

Il convient de signaler que les collectivités territoriales sont autorisées à intervenir dans le cadre général du régime d’aides français qui a été révisé dans ce secteur pour la période 2006-2011 (régime NN 84/2004 Cinéma (soutien à la production cinématographique) et régime N 95/2004 Cinéma (soutien à la production cinématographique DOM) approuvés par décision de la Commission européenne du 22 mars 2006), et qui a fait l’objet d’une prorogation jusqu’au 31 décembre 2017 (décision C (2011) 9430 du 21 décembre 2011). Il s’agit, en l’occurrence, des aides apportées par le Centre national de la cinématographie relatif au soutien financier de l’Etat à l’industrie de programmes audiovisuels.

La Commission ayant adopté une nouvelle communication sur les aides d’Etat en faveur des œuvres cinématographiques et autres œuvres audiovisuelles à la fin de l’année 2013, les Etats membres disposent de deux ans pour mettre en conformité leurs régimes d’aides. Le régime d’aides précité devrait donc faire l’objet de modifications avant la fin de l’année 2015.

Aides dans le domaine de la santé en zones rurales

Créées par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, les agences régionales de santé (ARS) sont notamment chargées de :

déterminer les orientations relatives à l’évolution de la répartition territoriale des professionnels de santé libéraux et des centres de santé en tenant compte du schéma régional d’organisation des soins ;
définir en particulier les zones rurales présentant un déficit en matière d’offre de soins et justifiant, en conséquence l’institution de dispositifs d’aides visant à favorisant l’installation des professionnels de santé (médecins, infirmiers, etc.) dans ces zones.

Les aides conventionnelles aux professionnels de santé

Les aides conventionnelles aux professionnels de santé résultent de la loi n^o 2004-810 du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie. Ces aides visent à favoriser l’installation des professionnels de santé en zones rurales déficitaires en offre de soins. Elles interviennent dans le cadre d’une convention entre les organismes d’assurance maladie et les professionnels en cause.

Les interventions des collectivités territoriales

Les interventions des collectivités territoriales résultent de la loi n^o 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. C’est ainsi que ces collectivités peuvent accorder des aides destinées à favoriser l’installation ou le maintien des professionnels de santé dans les zones rurales déficitaires en offre de soins (article L. 1511-8 du CGCT). L’attribution de ces aides peut être subordonnée à des modes d’exercice particulier de leur profession, comme les modes d’exercice de groupe ou les modes d’exercice pluri-professionnels. Ces aides peuvent également être accordées aux centres de santé.

Les modalités de ces aides sont définies par le décret en Conseil d’Etat n^o 2005-1724 du 30 décembre 2004 et codifiées aux articles R. 1511-44 à R. 1511-46 du CGCT. Ces aides, diversifiées, peuvent consister en :

une prise en charge, en tout ou partie, des frais de fonctionnement ou d’investissements liés à l’activité de soins;
une mise à disposition de locaux destinés à cette activité ;
une mise à disposition d’un logement pour les professionnels de santé libéraux ou le versement à ces deniers soit d’une prime d’installation, soit d’une prime forfaitaire, étant précisé que l’obtention de ces aides est subordonnée à l’engagement d’exercice effectif du professionnel de santé (ou du centre de santé) pendant une période minimale de trois ans.

De plus, les collectivités territoriales, dans le cadre des modalités définies par le décret n^o 2005-1728 du 30 décembre 2005 codifiées aux articles D. 1511-52 à D. 1511-56 du CGCT, peuvent accorder des aides destinées :

à financer des indemnités de logement et de déplacement aux étudiants de troisième cycle de médecine générale effectuant leur stage en zone déficitaire ;
ou à financer des indemnités d’étude et de projet professionnel à tout étudiant en médecine qui s’engage à exercer comme médecin au moins cinq ans dans l’une de ces zones dans les conditions prévues par le décret n^o 2005-1728 du 30 décembre 2005 précité.

Naturellement, l’attribution de ces aides fait l’objet d’une convention entre les collectivités, les professionnels ou étudiants bénéficiaires et, le cas échéant, les organismes d’assurance maladie. Précisons que le non-respect des conditions légales et contractuelles entraîne le remboursement de tout ou partie des avantages perçus.

La loi du 23 février 2005 susnommée précise que les investissements immobiliers réalisés par les collectivités territoriales destinées à l’installation des professionnels de santé ou à l’action sanitaire et sociale sont éligibles au fonds de compensation pour la valeur ajoutée (FCTVA) (voir en ce qui concerne ce fonds, le chapitre intitulé “ Les concours financiers de l’Etat ”).

Enfin, la loi précitée prévoit des dispositions particulières concernant les zones de montagne (article 111). C’est ainsi que les collectivités territoriales et leurs groupements ont la possibilité de construire ou de subventionner la réalisation d’équipements sanitaires dans le respect des décisions de la commission exécutive de l’agence régionale de l’hospitalisation. Ces investissements peuvent bénéficier du soutien financier de l’Etat, au même titre que les investissements des communes.

Les aides fiscales

La loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux précitée prévoit que les professionnels de santé ou leurs remplaçants installés dans des zones sous-médicalisées bénéficient d’une exonération de l’impôt sur le revenu à hauteur de soixante jours de permanence par an.

En outre, elle permet aux collectivités territoriales d’exonérer de la taxe professionnelles les médecins libéraux ainsi que les auxiliaires médicaux qui s’établissent ou se regroupent dans une commune de moins de 2 000 habitants ou située dans une zone de revitalisation rurale. La durée de cette exonération ne peut être inférieure à deux ans ni supérieure à cinq ans.

1 Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions concernant certains aspects juridiques liés aux œuvres cinématographiques et au autres œuvres audiovisuelles du 29 septembre 2001, modifiée par les communications 2004/C 123-01 (publiée au JOCE du 30 avril 2004), 2007/C 134-03 (publiée au JOCE du 16 juin 2007), et 2009/C 31/01 (publiée au JOCE du 7 février 2009).