Sanitaire et social

Depuis l’Acte I de la décentralisation, les départements exercent une compétence générale en matière de prestations légales d’aide sociale[1], sous réserve des compétences exercées par l’État[2]. Cette compétence a été renforcée à la faveur de la création, par la loi n° 97-60 du 24 janvier 1997, de la prestation spécifique dépendance (PSD), en remplacement de l’allocation compensatrice pour tierce personne versée aux personnes âgées dépendantes de plus de 60 ans (ACTP PA), gérée par les départements depuis 1984. À compter du 1er janvier 2002, l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), créée par la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001, s’est substituée à la PSD.

Le premier transfert de compétences réalisé dans le cadre de l’Acte II a concerné le revenu minimum d’insertion (RMI), transféré aux départements à compter du 1er janvier 2004 par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003, qui a aussi créé le revenu minimum d’activité (RMA), également à la charge des départements.

La loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (loi LRL) a en outre transféré aux départements des compétences dans le domaine de l’action sociale telles que le fonds d’aides aux jeunes (FAJ), les centres locaux d’information et de coordination (CLIC), les comités départementaux des retraités et personnes âgées (CODERPA), ou encore le fond de solidarité pour le logement (FSL).

Par ailleurs, la prestation de compensation du handicap (PCH), créée par la loi du 11 février 2005, a pris effet au 1er janvier 2006 afin de remplacer progressivement l’allocation compensatrice pour tierce personne versée aux personnes handicapées de moins de 60 ans (ACTP PH), à la charge des départements depuis 1984.

Enfin, la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA) renforce les compétences des départements dans le domaine de l’insertion sociale et professionnelle des personnes en difficulté en leur transférant le financement des allocations versées aux anciens bénéficiaires de l’allocation de parent isolé (API), désormais assimilable au RSA socle majoré.

I/ Solidarité et action sociale – loi LRL

• Le fonds d’aide aux jeunes (FAJ) (article 51 de la loi LRL)

Le FAJ vise à accorder une aide financière (aide de subsistance ou frais de déplacement) aux 18-25 ans rencontrant des difficultés d’insertion professionnelle ou sociale, pour une durée maximale de trois mois, mais renouvelable. La responsabilité de ce fonds a été transférée aux départements par la loi LRL.

Le montant définitif du droit à compensation de ce transfert a été fixé à 13,858 M€ (valeur 2004) par arrêté en date du 6 avril 2006 , publié au Journal officiel du 21 avril 2006.

• Les crédits de fonctionnement afférents au financement des centres locaux d’information et de coordination (CLIC) et des comités départementaux des retraités et des personnes âgées (CODERPA) (articles 56 et 57 de la loi LRL)

La loi LRL a transféré, à compter du 1er janvier 2005, aux départements l’autorisation et le financement des centres locaux d’information et de coordination (CLIC), les services sociaux et médico-sociaux qui participent à la coordination gérontologique de proximité et exercent des fonctions d’accueil, de conseil et d’orientation des personnes âgées (CODERPA), participant à l’articulation entre prise en charge sanitaire et médico-sociale et accompagnement social des personnes âgées.

Les arrêtés interministériels fixant le montant définitif du droit à compensation des transferts des CLIC et des CODERPA à respectivement 17,165 M€ et 1,101 M€ (valeur 2004), en date du 6 avril 2006, ont été publiés au Journal officiel du 21 avril 2006.

• Le fonds de solidarité pour le logement (FSL), auquel sont associés les fonds eau-énergie (article 65 de la loi LRL)

Depuis le 1er janvier 2005, les départements se voient confier la gestion du FSL, qui a pour objet d’accorder une aide à tout occupant de logement (locataire, propriétaire…) se trouvant dans l’impossibilité de payer ses fournitures d’eau, d’énergie et de services téléphoniques.

S’agissant de la compensation de ce transfert, la CCEC a approuvé à l’unanimité l’arrêté interministériel fixant le montant définitif du droit à compensation, soit 93,527 M€ (valeur 2004), dont 17,749 M€ pour la composante fonds eau-énergie. L’arrêté fixant le droit définitif à compensation, en date du 6 avril 2006, a été publié au Journal officiel du 21 avril 2006.

II/ Protection de l’enfance

Le dispositif décentralisé de la protection de l’enfance est mis en œuvre depuis les lois n° 83-663 du 22 juillet 1983 et n° 86-17 du 6 janvier 1986 qui ont consacré le transfert de la protection maternelle et infantile (PMI) ou de l’aide sociale à l’enfance (ASE) aux conseils généraux, véritables pilotes de l’action sociale en faveur de l’enfance.

En définitive depuis la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat (cf. articles L.121-1 et L.121-7 du code de l’action sociale et des familles, CASF), les départements exercent une compétence générale en matière de prestations légales d’aide sociale (qui incluent l’ASE) ainsi qu’en matière de prévention sanitaire et de services sociaux, sous réserve des compétences exercées par l’Etat en application de la loi du 22 juillet 1983 précitée.

Les charges transférées à ce titre par l'Etat aux départements ont fait l'objet d'une compensation intégrale, sur la base des dépenses exposées par l'Etat en 1983, sous forme de fiscalité transférée et de dotation budgétaire, conformément aux dispositions des articles 93 à 99 de la loi n°83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat (cf. article L.1614-1 du CGCT).

Ainsi la compétence « protection de l’enfance » transférée fait l’objet d’une compensation au sein de la compensation globale des prestations légales d'aide sociale transférées en 1984. Le montant global de cette compensation a été fixé par arrêté du 27 novembre 1985 à 18 663 588 925 F en valeur 1983, soit 2 845 245 790 €.

La loi n°2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance, a amélioré et réorganisé le dispositif « protection de l’enfance » notamment en clarifiant certaines règles de référence et méthodes mises en œuvre depuis 1983, en proposant des mesures de réorganisation de la procédure de signalement et d’alerte (ex : création de cellules de recueil des informations préoccupantes) ou en précisant les actions de prévention à mener et en proposant des nouvelles modalités de consultations du service PMI (ex : développer les points de contact avec l’enfant, assurer des bilans réguliers, systématiques à l’école maternelle, puis en primaire, prévoir des entretiens systématisés au 4ème mois de grossesse, visite à domicile dans les premiers jours suivant la sortie de maternité). Enfin, la loi a également ouvert l’éventail des possibilités entre le maintien de l’enfant dans sa famille et le placement en établissement ou en famille d’accueil afin de garantir une prise de décision au plus près des situations.

Afin d’aider les départements dans la mise en œuvre de ces mesures, l’article 27 de la loi a créé le fonds national de la protection de l’enfance (FNPE), lequel a été déclaré conforme à la Constitution en 2011 (cf. supra).

En effet, le Conseil Constitutionnel saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le département des Côtes d’Armor en 2009, dans sa décision 2010-109 du 25 mars 2011, a considéré que cet article n'était pas contraire à la Constitution et que les dispositions de cette loi "n’ont pas procédé à un transfert aux départements d’une compétence qui relevait de l’État, ni à une création ou extension de compétences, qui aurait justifié, en vertu du 4ème alinéa de l'article 72-2, la nécessité de prévoir les ressources devant l'accompagner et qu’il n’a pas été porté atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales ni à leur autonomie financière".

Dès lors la loi du 5 mars 2007 n’a pas imposé de nouvelles charges aux départements (le champ des bénéficiaires n’a pas été élargi et la loi n’a pas créé une nouvelle prestation sociale) qui seraient constitutionnellement compensables mais constitue une réorganisation des conditions d’exercice des missions des services de protection maternelle et infantile et d’aide sociale à l’enfance exercées par les départements.

C’est le décret n°2010-497 du 17 mai 2010, pris pour l’application de l’article 27 (entré en vigueur suite à la décision du Conseil d’Etat du 30 décembre 2009), qui a permis de mettre en place le Fonds national de financement de la protection de l’enfance (FNPE). (cf. requêtes de la Seine-Saint-Denis et de la Saône-et-Loire).

Le Fonds est constitué de deux enveloppes distinctes de crédits (article 3 du décret du 17 mai 2010), dont les ressources sont réparties par un Comité de gestion, présidé par le DGCS, et composé de 11 membres (6 Etat, 3 départements, 2 CNAF).

Le directeur de la CNAF en assure la gestion administrative, comptable et financière.

- une première enveloppe «dotations aux départements» ; dont les crédits sont répartis entre les départements selon un indice synthétique de ressource et de charge.

- une seconde enveloppe qui finance des actions spécifiques entrant dans le cadre de la réforme de la Protection de l’enfance (selon une procédure d’appel à projets).

Depuis la création du FNPE le 18 mai 2010, et conformément aux dispositions réglementaires, le comité de gestion du Fonds s’est réuni à 11 reprises afin notamment de se prononcer sur la répartition des crédits entre les 2 enveloppes, sur le choix de la valeur des coefficients (0,5-0,75)[3] de la première enveloppe, l’adoption du compte de résultat d’un exercice budgétaire, le vote de l’Etat prévisionnel des recettes et des dépenses et plus spécifiquement de valider le dispositif de la procédure de l’appel à projet 2011-2013 (cahier des charges),  de se prononcer sur la sélection des projets et de définir le dispositif d’évaluation des projets subventionnés.

Les crédits de la première enveloppe ont été utilisés dans leur totalité. La seconde enveloppe a permis de financer de nombreuses actions.

Les mineurs étrangers isolés

La prise en charge des mineurs étrangers isolés entre dans le cadre de l’aide sociale à l’enfance et relève de ce fait de la compétence des conseils généraux. La prise en charge des mineurs étrangers isolés étant devenue extrêmement difficile dans certains départements dont les services d’aide sociale à l’enfance étaient saturés, l’Etat, en concertation avec l’assemblée des départements de France, a mis en place un dispositif national de mise à l’abri, d’évaluation et d’orientation de ces mineurs qui s’est traduit par la signature d’un protocole entre l’Etat et les départements le 31 mai 2013. Ce dispositif organise la répartition équilibrée des mineurs reconnus étrangers isolés sur le territoire et prévoit que l’Etat accompagne financièrement les conseils généraux dans la prise en charge de la phase de mise à l’abri, d’évaluation et d’orientation des jeunes. Cette aide s’établit à hauteur de 250€ par jeune et par jour dans la limite de 5 jours. 10,4 M€ ont déjà été versés (via l’agence de services et de paiement-ASP) à ce titre aux départements depuis la mise en œuvre du dispositif le 1er juin 2013.

III/ Insertion

  • Compensation du RMI

1/ Rappel des principes de la compensation financière du RMI

La décentralisation du RMI/RMA, à compter du 1er janvier 2004, prévue par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion et créant un revenu minimum d’activité, est compensée par l’attribution aux départements d’une part de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP).

En application de l’article 72-2 de la Constitution et des dispositions législatives présidant à la détermination du droit à compensation, le montant de la compensation financière a été déterminé à partir de celui des dépenses exécutées par l’État l’année précédant le transfert, soit 2003.

L’article 59 de la loi de finances initiale (LFI) pour 2004 est venu préciser que « cette part est obtenue, pour l’ensemble des départements, par application d’une fraction du tarif de la TIPP aux quantités de carburants vendues sur le territoire national.

La fraction de tarif (…) est calculée de telle sorte qu’appliquée aux quantités de carburants vendues sur l’ensemble du territoire en 2003, elle conduise à un produit égal au montant des dépenses exécutées par l’État en 2003 au titre de l’allocation RMI et de l’allocation de revenu de solidarité. Jusqu’à la connaissance des montants définitifs des quantités et dépenses susmentionnées, cette fraction est fixée à (…).

Le niveau de cette fraction est modifié par la loi de finances afférente à l’année 2004. Cette modification tient compte du coût supplémentaire résultant pour les départements, d’une part, de la création d’un RMA, et, d’autre part, de l’augmentation du nombre d’allocataires du RMI résultant de la limitation de la durée de versement de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) ».

La part destinée à l’ensemble des départements est constituée par prélèvement au niveau national sur la TIPP perçue, pendant chaque période décadaire sur la base du tarif affecté aux départements par la loi de finances pour 2004 modifiée, soit 12,50 €/hl s’agissant des supercarburants sans plomb, 13,56 €/hl s’agissant du supercarburant ARS et 8,31 €/hl s’agissant du gazole. Cette part est ensuite répartie entre les départements selon les pourcentages fixés par la loi de finances rectificative pour 2004. Le pourcentage affecté à chaque département correspond au rapport entre le montant définitif des dépenses de RMI exécutées par l’État en 2003 dans ce département et le montant définitif des dépenses totales de RMI en 2003.

Les dispositions de l’article 59 rectifié de la loi de finances pour 2004 ont fait l’objet de plusieurs modifications.

2/ Prise en compte dans le droit à compensation du coût supplémentaire du RMA

Tout d’abord, l’article 2 de la loi de finances rectificative pour 2005 tient compte des dispositions de l’article 59 de la loi de finances initiale pour 2004 au terme desquelles le montant définitif de la compensation financière accordée aux départements doit être arrêté « après connaissance des montants définitifs de dépenses exécutées par les départements en 2004 au titre de l’allocation de RMI et du RMA. Il tient compte du coût supplémentaire résultant pour les départements, d’une part, de la création du RMA, et, d’autre part, de l’augmentation du nombre d’allocataires du RMI résultant de la limitation de la durée de versement de l’allocation spécifique de solidarité [ASS] ».

Pour mémoire, cette disposition appelée « clause de revoyure » n’a pas pour objet d’arrêter l’ensemble du montant de la compensation financière au niveau des dépenses réelles des départements en 2004 puisque, conformément aux principes régissant la compensation financière des transferts de compétences, les sommes transférées aux collectivités locales sont calculées sur la base des dépenses exécutées par l’État l’année précédant leur transfert. Elle a pour objet de tenir compte, le cas échéant, de la dépense supplémentaire résultant, en 2004, de la réforme de l’ASS et de la mise en œuvre des contrats d’insertion de RMA.

Le montant de ces dépenses n’a pu être connu qu’après exploitation des comptes administratifs des départements pour 2004, lesquels ont été adoptés par les conseils généraux au plus tard le 30 juin 2005. Toutefois, la réforme de l’ASS ayant été suspendue et le nombre de bénéficiaires de RMA en 2004 ayant été très faible, leur impact financier sur le droit à compensation a été très limité.

Ainsi, conformément à la procédure prévue à l’article L.1614-3 du CGCT, le projet d’arrêté interministériel constatant le montant définitif du droit à compensation relatif au transfert du RMI a été approuvé par la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC) lors de ses séances des 9 novembre 2005 et 14 juin 2006. Au final, le montant destiné à compenser la création du RMA et à tenir compte de la réforme de l’ASS a été arrêté à 0,824 M€, tandis que le montant définitif du droit à compensation du transfert du RMI et du RMA a été arrêté à 4 941 824 606 € (arrêté du 17 août 2006, publié au Journal officiel du 7 octobre 2006).

L’article 2 de la loi de finances rectificative pour 2005 en tire les conséquences en majorant à due concurrence la fraction de tarif de TIPP attribuée aux départements. Eu égard à la faiblesse des montants en cause, seul le tarif du supercarburant ARS est modifié, pour être porté à 13,62 €/hl. Appliquée à l’assiette 2003, cette fraction de tarif produit le montant de la compensation due aux départements, soit un peu moins de 4 942 M€.

3/ Versement aux départements d’un abondement exceptionnel de 457 M€

Le III de l’article 2 de la loi de finances rectificative pour 2005 abonde de façon exceptionnelle le budget des départements d’une somme de 456 752 304 € destinée à tenir compte du décalage entre les dépenses des départements au titre de l’année 2004 et les versements de TIPP perçus au cours de cette même année. Le Premier ministre avait en effet annoncé le 7 mars 2005 que l’État « financera[it] le coût exact de la dépense » en 2004, allant ainsi au-delà des obligations fixées par le législateur.

Le montant de ce décalage a été constaté par la CCEC après exploitation des comptes administratifs pour 2004. L’abondement exceptionnel a donc été versé au début du mois de janvier 2006 aux départements par prélèvement sur le produit de TIPP revenant à l’État. Trois départements ayant dépensé au cours de l’année 2004 moins que leur droit à compensation, la loi prévoit une clé de répartition particulière : chaque département perçoit un montant égal à l’écart positif constaté entre la dépense exécutée en 2004 au titre du RMI et du RMA et le droit à compensation de ce département.

4/ Le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI)

Ce fonds, créé par l’article 37 de la LFI pour 2006 puis modifié successivement en LFI, a été doté de 500 M€ pour trois ans (2006, 2007, 2008). Il a été reconduit successivement en loi de finances, jusqu’à la LFI pour 2015 qui le proroge pour trois ans (2015, 2016, 2017).

Conformément à l’article L. 3334-16-2 du CGCT, le FMDI comprend trois parts :

– une part au titre de la compensation, fixée à 40 % du montant total du fonds (soit 200 M€). Elle tient compte de l’écart entre la compensation établie conformément aux règles constitutionnelles et la dépense exposée par les départements au titre du RSA socle (y compris majoré) lorsque celle-ci est supérieure à la compensation ;

– une part au titre de la péréquation, fixée à 30 % (soit 150 M€), répartie en prenant en compte les critères de ressources et de charges des départements, tels que le potentiel financier rapporté à la population DGF et le nombre d’allocataires du RSA socle rapporté à la population Insee ;

– une part au titre de l’insertion, fixée à 30 % du montant total du fonds (soit 150 M€). Elle prend en compte le nombre d’allocataires du RSA socle bénéficiant de mesures de retour durable à l’emploi (contrats d’accompagnement dans l’emploi et contrats initiative emploi). Une quote-part outre-mer a été introduite par l’article 46 de la LFI 2010, répartie entre les DOM selon des critères prenant en compte le nombre de contrats aidés (CAE, CAE-DOM, CIA).

Depuis 2010, le mode de répartition des crédits du FMDI fait intervenir un mécanisme d’écrêtement appliqué aux départements qui reçoivent un montant de ressources, constitué du droit à compensation et de la dotation FMDI, supérieur au montant de leur dépense. Mis en œuvre pour la 4e fois dans le cadre de la répartition de la tranche 2013 du FMDI, cet écrêtement a concerné 2 départements, qui ont vu le montant de leur dotation totalement écrêté, pour un montant total de 0,65 M€, lequel a fait l’objet d’une répartition entre les autres départements au prorata de leur reste à charge.

Depuis la LFI 2012, l’article L. 3334-16-2 du CGCT permet désormais, le cas échéant, de régulariser les dotations des départements allouées au titre de l’année n par préciput préalable à la répartition de la tranche de l’année n + 1 du FMDI. Depuis la LFI 2013, les collectivités d’outre-mer de Saint-Martin, Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon sont éligibles aux 2 premières parts du FMDI, et le mode de décompte des contrats aidés pour la répartition de la 3e part est modifié (moyenne des contrats en cours à la fin de chaque trimestre de l’année n - 1). Enfin, la liste des contrats aidés servant de critère à la répartition de la troisième part du FMDI a été complétée en LFI 2014 afin d’intégrer les emplois d’avenir et en LFI 2015 afin de prendre en compte les contrats à durée déterminée d’insertion (CDDI) conclus en faveur des bénéficiaires du RSA dans les ateliers et chantiers d’insertion.

Instruction du 6 novembre 2014 relative à la répartition de la tranche 2014 du FMDI

5/ Modification de l’assiette de la TIPP transférée aux départements pour le financement du RMI

L’article 38 de la loi de finances initiale pour 2008 a pris en compte la suppression de l’ARS, un des trois types de carburant auxquels s’applique la fraction de tarif de TIPP, et a revalorisé par ailleurs les fractions applicables aux deux carburants restants, à savoir le super sans plomb (13,02 €) et le gazole (8,67 €).

  • Compensation du RSA

1/ La compensation des charges issues de la généralisation du RSA en métropole

La généralisation du RSA a constitué un transfert de la compétence « API » (allocation de parent isolé), compensé selon des modalités définies par la loi du 1er décembre 2008, qui aménagent plusieurs clauses de revoyure. La généralisation du revenu de solidarité active (RSA) s’est traduit pour les départements par un surcroît de dépenses (correspondant à la prise en charge des ex-bénéficiaires de l’API). Le RSA a remplacé également plusieurs mécanismes d’intéressement à la reprise d’activité associés à l’API et au RMI : cette composante du RSA étant à la charge de l’État, la réforme s’est traduite également par une diminution de charges pour les départements qui finançaient jusqu’alors la totalité des dépenses d’intéressement du RMI.

Le II de l’article 7 de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le RSA et réformant les politiques d’insertion définit les modalités de calcul de la compensation des charges nouvelles, appréciées de manière globale, en procédant à la contraction entre les dépenses induites par l’extension du public couvert et les économies générées par la prise en charge par l’État des mécanismes d’intéressement à la reprise d’activité. En réponse à l’inquiétude exprimée par les départements sur le dynamisme de la dépense, l’article 7 de la loi a prévu une clause de revoyure en trois temps, fin 2009, fin 2010 et fin 2011, sous le contrôle de la Commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC).

  • Une compensation provisionnelle pour 2009 et 2010 calculée au regard des dépenses exposées en 2008 par l’Etat, au titre de l’API, et par les départements, s’agissant de l’intéressement RMI.

Pour 2009, la compensation provisionnelle versée aux départements métropolitains à compter de juillet 2009[4] a été calculée conformément au II de l’article 7 de la loi du 1er décembre 2008 et ouverte sous forme de fractions de TIPP par l’article 51 de la LFI pour 2009.

Cette compensation correspondait :

  • à la moitié des prévisions de dépenses exposées par l’Etat en 2008 dans les départements métropolitains au titre de l’API ;
  • diminuées de la moitié des prévisions de dépenses exposées en 2008 dans ces mêmes départements au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire applicables à l’API, relevant de l’article L. 524-5 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008, charges qui relèvent de l’Etat, via le Fonds national des solidarités actives (FNSA) ;
  • diminuées également de la moitié des prévisions de dépenses incombant en 2008 aux départements métropolitains dans le cadre du RMI, au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire relevant de l’article L. 262-11 du code de l’action sociale et des familles (CASF) dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008. Cette charge est en effet transférée au FNSA à la date d’entrée en vigueur du RSA.

Le droit à compensation provisionnel résultant de l’extension de compétence au titre du RSA a ainsi été établi à 322 M€ en LFI pour 2009 et réparti entre chaque département métropolitain au prorata des dépenses globales d’API constatées en 2007 par la CNAF.

Fin 2009, conformément au calendrier prévu par la loi du 1er décembre 2008, une première clause de revoyure a conduit le Gouvernement à mesurer l'écart entre les prévisions de dépenses d’API 2008 et les dépenses constatées. Il en est ressorti, globalement, que :

  • le droit à compensation mis en œuvre par la LFI 2009 avait été surévalué : en année pleine 599 M€ de dépenses à la charge des départements, soit un écart à la prévision de 45 M€ ;
  • certains départements ont été sous-dotés, d’autres ont été sur-dotés en 2009.

Dans ce contexte, le Gouvernement était fondé à minorer la compensation dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2009 à hauteur de 22,6 M€ au titre de 2009, puis à hauteur de 45 M€ en LFI 2010 au titre de 2010. Pour autant, eu égard au caractère provisoire de la compensation, et alors que la tendance haussière de la dépense de RSA majoré était manifeste depuis juin 2009, le Gouvernement a proposé :

  • de ne pas redresser, en LFR 2009, les droits à compensation surévalués dont ont bénéficié les deux tiers des départements en 2009 ;
  • de ne pas diminuer la compensation en LFI 2010.

Ainsi, les dispositions de la LFI 2010 ont permis le versement d’une dotation complémentaire de 45 M€ composée de deux parts :

  • la première part, de 7,75 M€, versée au titre de 2009 au bénéfice des départements métropolitains dont le montant du droit à compensation initialement évalué en LFI 2009 s’est avéré finalement inférieur au droit à compensation provisionnel résultant des dépenses définitives constatées au titre de 2008 ;
  • la seconde part, d’un montant de 37,4 M€, versée au titre de 2010 de manière exceptionnelle, en plus du droit à compensation stricto sensu, à l’ensemble des départements métropolitains au prorata des charges pesant sur chacun d’eux telles qu’issues des données d’exécution 2008.

Ces opérations ont été réalisées, comme à chacune des étapes de mise en œuvre des clauses de revoyure, sous le contrôle de la Commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC) réunie le 26 novembre 2009.

  • La mise en œuvre de la seconde clause de revoyure en PLF 2011 est fondée sur les dépenses des départements au titre du montant forfaitaire majoré constatées dans leurs comptes administratifs (CA) pour 2009.

Cette clause de revoyure devait permettre, sur la base des dépenses constatées dans les CA des départements pour 2009 au titre du RSA socle majoré, d’une part, d’ajuster de manière définitive la compensation des charges résultant de la généralisation du RSA pour 2009, d’autre part, de régulariser de manière temporaire la compensation pour 2010 et, enfin, de calculer le montant de la compensation provisionnelle à inscrire pour 2011.

Des comptes administratifs pour 2009 incomplets dans 35 départements

 

Cependant, l’exploitation des comptes administratifs des départements pour 2009 a fait apparaître des erreurs d’imputation, en particulier dans vingt-quatre départements qui n’ont imputé aucune dépense au titre du montant forfaitaire majoré. L’application stricte du mécanisme de compensation définie par la loi du 1er décembre 2008 aurait conduit à ne verser à ces départements aucune compensation pour 2011 tout en appliquant les reprises qui en découlent au titre de 2009 et 2010.

Par ailleurs, les dépenses de RSA socle majoré inscrites dans les comptes administratifs pour 2009 de 11 départements ont fait apparaître une baisse, parfois significative, du coût de la prise en charge des parents isolés par rapport aux dépenses exposées par l’Etat au titre de l’allocation de parent isolé (API) en 2008, net des dépenses d’intéressement supportées en 2008 par l’Etat et les départements au titre de l’API et du RMI.

En effet, si ces 11 départements (départements des Bouches-du-Rhône, de la Corse du Sud, de la Haute-Corse, de l’Isère, du Loir-et-Cher, de la Manche, de la Marne, de la Meurthe-et-Moselle, du Tarn-et-Garonne, de l’Essonne et des Hauts-de-Seine) ont imputé des dépenses au titre du RSA socle majoré au sein de leurs comptes administratifs pour 2009 – et se distinguent à ce titre des 24 départements précités – la mise en œuvre de la clause de revoyure à leur égard aurait engendré une baisse significative du montant de leur droit à compensation pour 2011 (de 13,252 M€) et entraîné des rattrapages de compensations importants au titre de 2009 et 2010 (de 21,696 M€).

Ce constat, croisé avec les données figurant pour chacun de ces départements dans les comptes de la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF), a confirmé les interrogations sur la fiabilité des données figurant dans les comptes administratifs pour 2009 au titre du RSA socle majoré.

Les aménagements transitoires proposés par le Gouvernement en LFI 2011.

Une neutralisation de la clause de revoyure à l’égard des 35 départements : cette situation a conduit le Gouvernement à proposer, par amendements adoptés par l’Assemblée nationale et par le Sénat, de reconduire pour ces départements, à titre provisoire, le montant de la compensation versée en 2010, calculé à partir des dépenses exposées par l’Etat en 2008 au titre de l’API et de ne leur appliquer aucune régularisation au titre des exercices 2009 et 2010.

Cette solution temporaire tend à ne pas pénaliser les 35 départements précités. Ce faisant, le Gouvernement neutralise l’application de cette clause de revoyure à leur égard.

Dès lors, l’article 55 de la LFI pour 2011 a mis en œuvre un dispositif de compensation qui distingue :

  • les 35 départements qui n’ont imputé aucune dépense au titre du RSA socle majoré en 2009 ou qui ont imputé des dépenses à ce titre manifestement incomplètes, à l’égard desquels aucune reprise n’est mise en œuvre au titre de 2009 et de 2010 et qui bénéficient de la reconduction intégrale du montant perçu en 2010, abondement exceptionnel compris[5] ;
  • la situation des 61 autres départements métropolitains qui ont imputé des dépenses de RSA socle majoré qui semblent, a priori, correspondre à la réalité des charges supportées à ce titre en 2009, à l’égard desquels la clause de revoyure est mise en œuvre dans les conditions prévues à l’article 7 de la loi du 1er décembre 2008 précitée (régularisations pour 2009 et 2010 et ajustement, à la hausse, de leur droit à compensation pour 2011).

Ces mesures, qui neutralisaient la clause de revoyure à titre conservatoire à l’égard de ces 35 départements, se sont traduites par une ouverture supplémentaire de crédits de la part de l’Etat de 41,2 M€ par rapport à la rédaction initiale de l’article 25 du PLF 2011.

Le recours à une mission d’inspection : néanmoins, afin de respecter strictement le principe de la compensation intégrale des charges nettes résultant pour les départements de la généralisation du RSA, le Gouvernement s’est engagé à diligenter une mission d’inspection conjointe IGF/IGA/IGAS, chargée :

  • d’expertiser et de consolider les dépenses relevant de l’ensemble des départements métropolitains en 2009 au titre du RSA socle majoré en reconstituant pour chaque département métropolitain, à partir des facturations notifiées en 2009 par les caisses d’allocations familiales et les caisses de la mutualité sociale agricole, les charges nettes de RSA socle majoré pour 2009 imputables aux départements ;
  • de proposer des mesures de nature à permettre que les comptes administratifs des départements métropolitains pour 2010 retracent fidèlement les charges des départements au titre du RSA socle majoré, en définissant si nécessaire des règles uniformes d’engagement de ces dépenses et de contrôle de leur imputation à mettre en œuvre localement par les conseils généraux et les payeurs départementaux, en lien avec les préfectures et les organismes payeurs.

Il est en effet absolument nécessaire de fiabiliser au maximum les comptes administratifs 2009 et 2010 des départements au titre des dépenses de RSA afin qu’ils constituent des bases de référence incontestables à partir desquelles les ajustements définitifs du droit à compensation des départements pourront être mis en œuvre.

  • L'article 38 de la LFI pour 2012 a mis en œuvre la troisième clause de revoyure en faveur des départements de métropole.

La mission d’inspection conjointe IGF/IGA/IGAS, qui a remis ses conclusions en avril 2011, a préconisé, eu égard à l’absence totale ou partielle de données relatives aux dépenses de RSA socle majoré dans les CA de 35 départements, d’ajuster définitivement le montant du droit à compensation des départements métropolitains sur la base des sommes enregistrées dans les comptes des CAF et des CMSA au titre des acomptes notifiés chaque mois aux départements. Cette méthode, fondée sur des données homogènes et non contestables, retient la logique de comptabilité de caisse et non celle de comptabilité en droits constatés : sont en effet prises en compte les demandes de versement d’acompte notifiées aux départements par les CAF et les CMSA de juin à novembre 2009, pour calculer la compensation due au titre de 2009, et de décembre 2009 à novembre 2010, pour calculer le droit à compensation définitif, étant entendu que ces demandes d’acompte correspondent respectivement aux sommes effectivement décaissées par les départements entre juillet et décembre 2009, d’une part, et entre janvier et décembre 2010, d’autre part.

En outre, la LFI pour 2012 a tiré les conséquences de la décision QPC n°2011-142/145 du 30 juin 2011 rendue par le CC qui a qualifié la généralisation du RSA de « transfert de la compétence API » (et non d’extension de compétence) et instauré à ce titre une clause de garantie selon laquelle les charges de RSA socle majoré constatées département par département en 2010 ne sauraient être inférieures au montant des dépenses nettes d’API supportées par l’Etat dans ces départements en 2008 (minorées des dépenses d’intéressement versées par l’Etat en 2008 aux bénéficiaires de l’API, qu’il continue de supporter à travers le RSA activité). Cette clause de garantie a joué pour 4 départements qui ont vu leur dépense diminuer entre 2008 et 2009 et pour 2 départements qui ont connu une diminution des dépenses entre 2008 et 2010.

Sur ces nouvelles bases, le droit à compensation définitif du transfert aux départements métropolitains du RSA socle majoré s’élève à 750,59 M€.

La LFI pour 2012 a ainsi régularisé les montants de compensation versés au titre de 2009, 2010 et 2011 et a ajusté pour 2012 les fractions de TIPP transférées aux départements métropolitains en compensation du RSA socle majoré.

La mise en œuvre de cette clause de revoyure aurait dû se traduire par :

  • un ajustement à la baisse des compensations versées au titre de 2009 d’un montant de -7,99 M€, qui se décompose en une régularisation de +12,283 M€ en faveur de 55 départements et une régularisation de -20,271 M€ à l’encontre de 41 départements ;
  • un ajustement à la hausse des compensations versées au titre de 2010 et 2011 d’un montant de 31,8 M€ pour chaque exercice, soit 63,6 M€, qui se décompose en une régularisation de

    +120,4 M€ en faveur de 71 départements et une régularisation de -56,8 M€ à l’encontre de 25 départements ;
  • un ajustement en base, à compter de 2012, d’un montant de 43,35 M€, par rapport à la compensation inscrite en base en LFI 2011 qui se décompose en un ajustement de +71,51 M€ pour 74 départements et un ajustement de -28,16 M€ en défaveur de 22 départements.

Cependant, au regard de l’importance des ajustements négatifs non pérennes pesant sur certains départements, le Gouvernement a proposé de plafonner les reprises à 5% du droit à compensation dû (au titre du RMI et du RSA socle majoré), permettant ainsi d’échelonner les reprises les plus importantes sur 2 à 5 ans. Cet échelonnement, qui bénéficie à 16 départements métropolitains, représente une « créance » pour l’Etat de 34,6 M€ (montant des ajustements négatifs non prélevés par l’Etat en 2012 et reporté sur les exercices suivants), de sorte que la somme des ajustements négatifs non pérennes mis en œuvre par la LFI pour 2012 s’élève en définitive à -42,46 M€ pour les départements métropolitains.

Dans ces conditions, le montant net des ajustements non pérennes de compensation, au titre des exercices 2009, 2010 et 2011, s’élève en 2012 pour les départements métropolitains à 90,228 M€, qui se décompose en une régularisation globale de +127,469 M€ en faveur de 69 départements et de -37,241 M€ à l’encontre de 27 départements.

Au cours des séances de la CCEC des 13 septembre et 29 novembre 2011, à l’occasion desquelles ont été présentées les modalités de mise en œuvre de cette dernière clause de revoyure telles que prévues par le PLF 2012 puis le projet d’arrêté de compensation définitive, la « parité élus » a pris acte de la modification des bases de référence du calcul du droit à compensation et des conditions d’échelonnement des reprises à l’égard de certains départements.

Les élus ont en revanche demandé des informations complémentaires sur les modalités de calcul des dépenses d'intéressement supportées par les départements en 2008 au titre des bénéficiaires du RMI, qui viennent en minoration, à hauteur de -279 M€, des charges exposées au titre du RSA socle majoré pour établir le droit à compensation définitif. Il a dès lors été convenu qu'un groupe de travail associant l'Etat, les départements, la CNAF et la CCMSA serait constitué afin d'expertiser cette question au cours du premier trimestre 2012.

  • La mise en œuvre de l’ajustement définitif du droit à compensation des dépenses de RSA socle majoré pour  les départements métropolitains.

Le projet d’arrêté de compensation fixant le droit à compensation des départements métropolitains à 750,59 M€ à compter de 2010 conformément aux montants ouverts en LFI 2012, a été soumis à la CCEC le 29 novembre 2011. A cette occasion, les élus ont demandé des précisions sur les modalités de calcul des dépenses d'intéressement supportées par les départements en 2008 au titre des bénéficiaires du RMI, qui viennent en minoration, à hauteur de -279 M€, des charges exposées au titre du RSA socle majoré pour établir le droit à compensation définitif.

Les expertises complémentaires réalisées au cours du premier trimestre 2012 sous l’égide du groupe de travail installé à la demande de la CCEC ont permis de stabiliser de manière transparente et concertée les montants des différentes charges prises en compte dans le calcul du droit à compensation. L’ajustement du montant du droit à compensation qui a alors été identifié comme nécessaire résulte d’une double correction :

  • les dépenses de RSA socle majoré constatées pour 2010 (base du droit à compensation) dans les comptes de la CNAF par la mission d’inspection IGF-IGA-IGAS diligentée en 2011 ont été corrigées pour neutraliser une opération d’« extourne comptable » que la mission avait omise[6] ;
  • les dépenses d’intéressement supportées par les départements en 2008 au titre des bénéficiaires du RMI, charges désormais supportées par l’Etat dans le cadre du RSA activité, qui viennent en minoration des dépenses de RSA socle majoré constatées en 2010 pour établir le droit à compensation définitif, ont fait l’objet d’une évaluation plus fine pour répondre à la demande de la CCEC. Alors que l’évaluation initiale, d’un montant de 279,02 M€, était exclusivement fondée sur des données de la CNAF qui avaient été extrapolées selon une méthode statistique pour couvrir le champ MSA, le groupe de travail a pu fiabiliser les dépenses d’intéressement RMI 2008 du champ MSA, à partir des comptes de la Caisse centrale de la MSA[7].

Les compensations des charges résultant de la généralisation du RSA pour les départements métropolitains au titre de 2009 et à compter de 2010 ont pu être ajustées de manière significative et définitive en LFI 2013. Sur la base de ce travail technique concerté, la CCEC réunie le 27 juin 2012 (section des départements) a émis un avis favorable unanime au projet d’arrêté de compensation soumis, qui fixe la compensation pour les départements métropolitains au titre de 2009 à 361 183 258 €, et celle due à compter de 2010 à 761 173 961 € (arrêté du 21 janvier 2013 ).

Les ajustements mis en œuvre à l’égard des départements métropolitains à ce titre en LFI 2013 s’élèvent à + 10 582 718 € en base et + 32 640 310 € d’ajustements non pérennes. La LFI 2013 a également poursuivi la mise en œuvre de l’échelonnement des reprises des compensations trop perçues par certains départements au titre des exercices 2010 et 2011, initié en LFI 2012, à hauteur de -26,7 M€. La LFI 2014 et laLFI 2015 ont poursuivi la mise en œuvre de l’échelonnement des reprises de compensations trop perçues à hauteur respectivement de -4 415 024 € et  -1 809 407 €.

2/ La compensation des charges résultant de la généralisation du RSA, à compter du 1er janvier 2011, dans les départements d’outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy.

Dans les DOM, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy, le RSA est généralisé à compter du 1er janvier 2011, en application de l’ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010. Pour l'année 2011, la compensation est donc calculée sur la base des dépenses prévisionnelles exposées par l'État en 2010 au titre de l'allocation de parent isolé, nettes des sommes exposées au titre de l'intéressement proportionnel et forfaitaire par l’État et les départements en 2010, respectivement au titre de l’API et du RMI.

  • Première clause de revoyure

Alors que le droit à compensation provisionnel des DOM pour 2011 s’élevait à 132,833 M€, la LFI pour 2012 a procédé à son ajustement sur la base des dépenses définitives exposées par l'État en 2010 au titre de l’API, nettes des sommes définitives exposées au titre de l'intéressement proportionnel et forfaitaire par l’État et les départements en 2010, respectivement au titre de l’API et du RMI (1ère clause de revoyure Outre-mer).

S’agissant de Saint-Pierre-et-Miquelon, où l’allocation de parent isolé n’existe pas, la compensation des charges résultant de la généralisation du RSA reste établie sur la base d’un montant provisionnel de 30 000 € qui fera l’objet d’un ajustement en loi de finances rectificative pour 2012 au regard des dépenses en faveur des bénéficiaires du montant forfaitaire majoré constatées dans les comptes administratifs de l’année 2011 de cette collectivité.

Enfin, la compensation versée aux collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin au titre de la généralisation du RSA prend la forme d’une majoration de leurs dotations globales de compensation (DGC) d’un montant respectivement égal à 5 149 € et à 2,676 M€ en 2012 (après ajustement) et calculé selon les mêmes bases et méthodes que celles qui ont été retenues pour les DOM.

Au final, la compensation du RSA se traduit en LFI 2012 par l’ouverture de 978,85 M€, dont 840,819 M€ pour les départements métropolitains et 138,031 M€ pour les départements d’outre-mer, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy.

  • Deuxième clause de revoyure

La LFI pour 2013 met en œuvre la 2ème clause de revoyure en faveur des DOM et COM, dans le cadre modifié par la LFI 2012 (référence aux comptes des CAF, garantie selon laquelle la compensation ne saurait être inférieure au montant des dépenses exposées par l’Etat en 2010 au titre de l’API, nettes des dépenses d’intéressement API et RMI 2010).

Cette clause de revoyure (ajustement des compensations au regard des données relatives aux dépenses exposées en 2011 au titre du RSA socle majoré, constatées dans les compte des CAF ou établissement assimilé) se traduit par un ajustement à la hausse de la compensation pérenne versée aux DOM et aux COM de + 6,668 M€, soit une compensation provisionnelle pour 2013 de 142,862 M€, auxquels s’ajoutent + 12,368 M€ d’ajustements non pérennes au titre de 2011 et de 2012.

Seule la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon subit un ajustement négatif de son droit à compensation (à hauteur de -13 531 €) et bénéficie d’une reprise échelonnée des crédits trop versés au titre de 2011 et 2012 (à hauteur de -27 062 €), plafonnée à -6 302 € en 2013 pour ne pas excéder 5 % de son droit à compensation global RMI&RSA pour 2013 (soit 126 038 €).

Au final, la compensation du RSA se traduit en LFI 2013 par l’ouverture de 922,313 M€, dont 767,082 M€ pour les départements métropolitains et 155,231 M€ pour les départements d’outre-mer, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy.

  • Dernière clause de revoyure

La LFI pour 2014 met en œuvre la dernière clause de revoyure analogue à celles mises en œuvre pour les départements métropolitains.

Cette clause de revoyure consiste en l’ajustement des compensations au regard, d’une part, des données relatives au dépenses exposées en 2011 et 2012 au titre du RSA socle majoré, constatées dans les comptes des CAF et établissements assimilés et, d’autre part, des dépenses d’intéressement RMI 2010 qui s’imputent en déduction du montant des dépenses de RSA socle majoré. Elle se traduit par un ajustement à la hausse de la compensation pérenne versée aux DOM et aux COM de +18,523 M€, auxquels s’ajoutent +32,032 M€ d’ajustements non pérennes au titre de 2011, 2012 et 2013.

Les collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Pierre-et-Miquelon subissent un ajustement négatif de leur droit à compensation (à hauteur respectivement de -5 465 € et -7 162 €) et bénéficient d’une reprise échelonnée des crédits trop versés au titre de 2011, 2012 et 2013 plafonnée à -13 087 € pour Saint-Barthélemy et à -15 904 € pour Saint-Pierre-et-Miquelon en 2014.

Le droit à compensation définitif dû aux départements d’outre-mer et aux collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy au titre des dépenses de RSA socle majoré s’élève ainsi à 137,820 M€ en 2011 et à 161,385 M€ à compter de 2012. Il a été fixé par l’arrêté de compensation du 5 septembre 2014, publié le 16 septembre 2014 au JO après avoir recueilli un avis favorable en séance de la CCEC  le 17 décembre 2013.

La LFI 2015 a poursuivi la mise en œuvre de l’échelonnement des reprises des compensations trop perçues par les collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Pierre-et-Miquelon à hauteur de, respectivement, -14 704 € et -11 888 €.

Au final, la compensation de la généralisation du RSA se traduit en LFI 2015 par l’ouverture de 920,722 M€, dont 759,364 M€ pour les départements métropolitains et 161,358 M€ pour les départements d’outre-mer, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy.

3/ La compensation des charges résultant de la généralisation du RSA, à compter du 1er janvier 2012, dans le Département de Mayotte

Le RSA est mis en place à Mayotte depuis le 1er janvier 2012, pour environ le quart du montant en vigueur en métropole et dans les DOM, en application de l’ordonnance n° 2011-1641 du 24 novembre 2011 et du décret n° 2011-2097 du 30 décembre 2011 portant extension et adaptation du revenu de solidarité active au Département de Mayotte. Ce montant a été revalorisé (+ 37,5 %) au 1er janvier 2013, puis au 1er janvier 2014 et enfin au 1er septembre 2014 afin d’être porté à 50% du montant de droit commun, vers lequel sa convergence est organisée par le biais de revalorisations régulières.

À l’instar du dispositif de compensation métropolitain, l’article 3 de l’ordonnance prévoit que le Département de Mayotte percevra en 2012 une compensation provisionnelle dont le montant sera, sous le contrôle de la CCEC, ajusté chaque année jusqu’en 2015 sur la base des charges réelles supportées. Le mécanisme de compensation mis en œuvre revêt toutefois plusieurs spécificités, notamment liées à la difficulté de réaliser des prévisions fiables sur la montée en charge de la prestation et l’impact précis des revalorisations intermédiaires.

L’article 39 de la LFI 2012, qui est modifié chaque année en loi de finances, prévoit ainsi une « fourchette » de fractions de tarif de la TICPE et renvoie à un arrêté interministériel le soin de fixer la fraction ouverte. Depuis 2013, ce mécanisme a été étendu à la compensation de l’ensemble des charges résultant du processus de départementalisation à Mayotte.

Comme prévu à l’article 3 de l’ordonnance précitée, à compter de 2015, la compensation allouée n’a plus vocation à couvrir l’intégralité des dépenses de RSA de l’année, mais est calculée en fonction des dépenses de RSA de 2014. Ces dépenses étant estimatives au moment de l’élaboration du PLF 2015, une fourchette a été à nouveau ouverte en LFI 2015. Celle-ci est comprise  entre 14 et 22 M€ (dont environ 1M€ au titre de créations de compétences autres que le RSA). Elle a été déterminée en tenant compte des dépenses de RSA connues au titre des droits ouverts de janvier à juin 2014 et de la revalorisation de +2% du RSA mahorais au 1er septembre 2014.

IV/ Prise en charge de la dépendance

1/ L’allocation personnalisée d’autonomie (APA)

L’APA, créée par la loi du 20 juillet 2001, s’est substituée à la prestation spécifique dépendance (PSD) à compter du 1er janvier 2002. L’APA est attribuée et financée par les conseils généraux, qui reçoivent en contrepartie une participation financière de l’État[8], initialement versée par le truchement du fonds de financement de l’APA (FFAPA), créé à cette occasion et alimenté, d’une part, par une fraction (0,1 %) de la contribution sociale généralisée (CSG) et, d’autre part, par une contribution des régimes obligatoires de base d’assurance vieillesse.

La loi du 30 juin 2004 a créé la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) et lui a affecté notamment une fraction de la contribution de solidarité pour l’autonomie (CSA) afin de stabiliser et de pérenniser le financement de l’APA. L’article 17 de la LFSS 2013 a affecté à la CNSA la nouvelle contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (CASA), instituée sur les pensions de retraite et d’invalidité, au taux de 0,3 %, en vue de financer les mesures qui seront prises pour améliorer la prise en charge des personnes âgées privées d'autonomie. Cette nouvelle recette a été affectée au concours APA et a fait l’objet d’une minoration à due concurrence du produit de la CSG affecté à ce concours.

Dans ce cadre, le concours APA est financé par 20 % du produit de la CSA, 95 % du produit de la CSG, 95% du produit de la CASA ainsi que par les contributions des régimes obligatoires d’assurance vieillesse. En 2013, ces produits ont été respectivement de  481,7 M€, 736,9 M€, 454,6 M€ et 70 M€.

Le concours APA est réparti par la CNSA selon les modalités définies aux articles L.14-10-5 (II), L.14-10-6 et R.14-10-38 du CASF.

Ces dispositions prévoient notamment un répartition sur la base de 4 critères de (le nombre de personnes âgées de plus de 75 ans pour 50%, les dépenses d’APA pour 20%, le potentiel fiscal pour 25% et le nombre de bénéficiaires du RSA pour 5%) et une clause de garantie selon laquelle les dépenses nettes d’APA de chaque département, après répartition entre eux des crédits du concours, ne peuvent être supérieures à 30 % du potentiel fiscal de chaque département. Les départements qui ont un taux de charge nette de dépense d’APA par rapport à leur potentiel fiscal supérieur à 30 % bénéficient d’un abondement complémentaire de leur dotation sous la forme d’une redistribution d’une partie des crédits du concours.

Les critères ont néanmoins fait l’objet d’un aménagement temporaire par le décret du 20 décembre 2012 qui prévoit notamment que le calcul du concours 2013 s’effectue sur la base du potentiel fiscal 2011 afin de neutraliser l’impact de l’utilisation du potentiel fiscal 2012, calculé à partir des ressources constatées en 2010 après la réforme de la fiscalité locale. Cette dérogation a été reconduite pour la répartition provisionnelle du concours 2014. Toutefois à compter de la répartition définitive du concours 2014 et de la répartition provisionnelle du concours 2015, le potentiel fiscal retenu correspond au potentiel fiscal corrigé tel qu’il résulte de l’article 18 de la LFR 2014. Selon la répartition définitive du concours 2013, 2 départements bénéficient de ce critère correctif lié à l’effort fiscal, à hauteur de 6,1 M€.

Depuis 2009, la progression des dépenses d’APA marque un infléchissement, confirmé en 2013. En effet, après les taux d’évolution élevés constatés entre 2004 et 2008 (de + 12 % en 2004 à + 7 % en 2008), la croissance de la dépense d’APA est passée de + 3,6 % en 2009 à + 0,3 % en 2013.

Après avoir baissé entre 2008 et 2010 de 3,9 % en raison de la diminution des recettes de CSG et de CSA liée à la crise économique, le montant du concours APA progresse depuis avec une hausse de 13% entre 2010 et 2014.  Le montant provisionnel pour 2015 est évalué à 1 745,9 M€ (soit + 0,5 % par rapport à 2014). Ce rebond du montant du concours se traduit par une légère amélioration du taux de couverture des dépenses d’APA des départements, qui se stabilise légèrement au-dessus de 31 % sur la période 2011-2014.

2/ La prestation de compensation du handicap (PCH) et les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH)

La loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées conforte significativement le rôle du département dans la prise en charge du handicap. Le département devient responsable de la nouvelle prestation de compensation du handicap (PCH), qui a vocation à se substituer à l’allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) qu’il verse depuis les premières lois de décentralisation. La PCH est destinée à couvrir les charges supportées par les personnes adultes pour satisfaire un besoin d’aides humaines ou d’aides techniques, l’aménagement du logement ou du véhicule, voire l’acquisition ou l’entretien de produits liés au handicap. La prestation est accordée, sur la base d’une évaluation sociale et médico-sociale, par une commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (succédant aux actuelles COTOREP et CDES), dans laquelle les départements sont représentés. Les décisions de la commission relatives à cette prestation sont prises avec une majorité des voix détenues par les représentants du département.

La loi a créé en outre dans chaque département une maison départementale des personnes handicapées (MDPH), organisme pivot de la politique du handicap sur le plan local, destiné à offrir un accès unique aux droits et prestations prévus pour les personnes handicapées, à toutes les possibilités d’appui dans l’accès à la formation, à l’emploi et à l’orientation vers des établissements et services, ainsi qu’à faciliter les démarches des personnes handicapées et de leur famille. Sur le plan institutionnel, la MDPH a le statut d’un groupement d’intérêt public (GIP) sur lequel le département assure la tutelle administrative et financière. Les conventions constitutives des GIP ont été signées dans l’ensemble des départements avant la fin du mois de janvier 2006.

La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) est chargée de contribuer au financement de la PCH et au fonctionnement des MDPH. Elle veille également à l’égalité de traitement des personnes concernées sur l’ensemble du territoire. La CNSA dispose de ressources, notamment constituées d’une fraction de la contribution de solidarité pour l’autonomie (CSA)[9] issue de l’institution de la journée de solidarité, qui alimentent le concours versé aux départements pour couvrir une partie du coût de la PCH mise à leur charge et le concours destiné à l’installation et au fonctionnement des MDPH.

Les modalités de répartition de ces concours sont définies aux articles L.14-10-5 (III), L.14-10-7 et R.14-1-32 du CASF.

Le concours PCH est réparti selon 4 critères :

– pour 60%, la population de 20 à 59 ans du département ;

– pour 30%, le nombre de bénéficiaires de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé, de l’allocation aux adultes handicapés et de la pension d’invalidité ;

– pour 30%, le nombre de bénéficiaires de la prestation de compensation et de l’allocation compensatrice ;

– pour -20%, le potentiel fiscal.

Le concours MDPH est réparti en fonction de 3 variables :

– une dotation fixée par la CNSA ;

– la population de 20 à 59 ans du département pour 120% ;

– le potentiel fiscal pour -20%.

À l’instar du mécanisme de répartition du concours APA, le concours PCH fait intervenir un critère correctif en application duquel le rapport entre les dépenses supportées par chaque département au titre de la PCH, après déduction du montant réparti, et leur potentiel fiscal ne peut dépasser le taux de 30 %, fixé par arrêté. À ce jour, ce critère correctif n’a jamais été mis en œuvre, aucun département n’assurant une charge nette de PCH supérieure à 30 % de son potentiel fiscal.

  • Le concours PCH

Compte tenu de son mode de financement, le concours de la CNSA versé aux départements s’est révélé très nettement supérieur aux dépenses exposées par ces derniers au titre de la PCH en 2006 et en 2007. Cependant, du fait du très fort dynamisme de la dépense de PCH, ce concours d’un niveau relativement stable a, dès 2008, assuré un taux de couverture inférieur à 100 % pour décroître significativement de 46,5 % en 2010 à 34 % en 2014 (provisoire). Le taux de couverture national « net » de la diminution de l’allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) depuis 2006 est passé de 58 % en 2010 à 41 % en 2014 (provisoire). Alors qu’en 2007 seuls 6 départements ne voyaient pas leurs dépenses de PCH totalement couvertes par le concours de la CNSA, ils étaient 20 dans cette situation en 2008, 93 en 2009 et 99 en 2010 et 2011. Compte tenu de cette évolution, le décret n°2012-1434 du 20 décembre 2012 met fin, à compter de la répartition 2012, à cette possibilité de “sur-compenser” les départements en précisant que « [le] montant [alloué] ne peut être supérieur au montant de la dépense de prestation de compensation du département. » Ainsi, en 2013, les dépenses de PCH dépassent le concours pour tous les départements, sauf pour le département de la Haute-Saône pour lequel le montant du concours est égal au montant des dépenses de PCH.

Après une progression de 250 % entre 2006 et 2007, le taux de croissance de la dépense, qui demeure important, a néanmoins régulièrement diminué : 105 % en 2008, 48 % en 2009, 28 % en 2010, 15 % en 2011, 12,5 % en 2012 et 7,9 % en 2013. Or, ce déploiement de la PCH ne semble pas s’accompagner d’un recul équivalent de l’allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP), prestation pour laquelle environ 477 M€ ont encore été dépensés en 2013. Ainsi, le cumul des deux prestations progresse fortement, passant de 835 M€ en 2006 à 1,99 Md€ en 2013, soit une hausse de 138 % en sept ans.

L’ouverture de la PCH aux enfants depuis le 1er avril 2008, en application de l’article 94 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 et des décrets n° 2008-450 et 2008-451 du 7 mai 2008 relatifs à l’accès des enfants à la prestation de compensation, a contribué à la montée en charge de cette prestation (le coût prévisionnel de la PCH enfants s’élève en 2015 à 188 M€).

  • Le concours au titre des dépenses de fonctionnement des MDPH

Le concours financier de la CNSA au fonctionnement des MDPH a évolué comme suit : 20 M€ en 2006, 50 M€ en 2007, 45 M€ en 2008 et 60 M€ depuis 2009. Ce montant a été maintenu depuis, afin de financer les mesures nouvelles que les MDPH ont dû mettre en œuvre (PCH enfants et examen de l’employabilité de tous les demandeurs de l’AAH). Le conseil de la CNSA du 19 novembre 2013 a adopté le budget prévisionnel pour 2014 prévoyant d’augmenter de 4 M€ le concours MDPH, le portant ainsi à 64 M€, afin de tenir compte de l’extension du nombre de MDPH dans les collectivités territoriales. Le conseil de la CNSA du 18 novembre 2014 a validé le maintien du concours à hauteur de 64 M€ pour 2015.

Au-delà de ce concours de la CNSA, la participation de l’État au fonctionnement des MDPH, via le programme 157 « Handicap et dépendance », s’élève à 66,3 M€ en LFI 2015, soit une augmentation de 2,98% par rapport à 2014. Elle soutient plus particulièrement deux activités, à savoir, l’évaluation des besoins liés au projet de vie et le suivi de l’effectivité du plan personnalisé de compensation.

V/ Le pacte de confiance et de responsabilité entre l’Etat et les collectivités locales

La circonstance que le Conseil constitutionnel ait reconnu la conformité à la Constitution des mécanismes de compensation et d’accompagnement financier du RSA, de l’APA et de la PCH (décisions n°2011-142/145, 2011-143 et 2011-144 QPC du 30 juin 2011) ne signifie pas pour autant que les ressources allouées aux départements sont, sur la durée, suffisantes.

Conscient des difficultés financières rencontrées par de nombreux départements fragilisés par la crise, le Gouvernement a mis en place plusieurs mesures en faveur des départements afin de leur assurer un meilleur financement des allocations individuelles de solidarité (AIS).

Ces mesures, prévues dans le pacte de confiance et de responsabilité signé entre l’Etat et les collectivités territoriales le 16 juillet 2013, découlent directement des travaux du groupe de travail Etat/départements mis en place par le Gouvernement au début de l’année 2013. Elles ont été traduites dans la LFI pour 2014 et pérennisées dans la LFI 2015 dans le cadre de la clause de revoyure du Pacte.

Le dispositif de compensation péréquée (DCP), prévu à l’article 42 de la LFI 2014, vise à attribuer aux départements les recettes issues des frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) perçus par l’Etat. Les attributions calculées pour les départements résultent de l’application de critères objectifs, prévus par la loi et préalablement négociés avec les départements, représentés par l’Assemblée des départements de France (ADF). La répartition entre les départements s’effectue d’une part (pour 70 %) en fonction du reste à charge des trois allocations, et d’autre part (pour 30 % du produit des frais de gestion de la TFPB) en fonction d’un indice synthétique calculé sur la base de la proportion des bénéficiaires des trois AIS et du revenu par habitant de chaque département. Le montant attribué à chaque département est enfin calculé en pondérant la somme des attributions au titre des deux parts par le rapport entre le revenu moyen par habitant de l’ensemble des départements et le revenu par habitant du département.

Les crédits au titre du DCP sont répartis en début d’année  sur la base de la ressource prévisionnelle ouverte en LFI et sont versés mensuellement aux départements. L’échéancier de versement est actualisé dans le courant de l’année, au vu du montant définitif des frais de gestion de la TFPB perçu en année n-1.  841,2 M€ ont ainsi été répartis en 2014. Le montant prévisionnel pour 2015 est de 874,4 M€ (cf. instruction du 13 janvier 2015).

En complément de l’aide pérenne versée au titre du DCP, l’article 77 de la LFI 2014, modifié par l’article 116 de la LFI 2015, ouvre la possibilité pour les conseils généraux de relever le plafond des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) de 3,8 % à 4,5 %.

En outre, l’article L.3335-3 du CGCT, créé par l’article 78 de la LFI 2014 et modifié par l’article 116 de la LFI 2015, institue un fonds de solidarité en faveur des départements (FSD) ayant vocation à réduire les inégalités constatées entre les départements en matière de reste à charge par habitant au titre des dépenses d’AIS. Ce fonds est alimenté par un prélèvement égal à 0,35 % des bases des DMTO perçus par les départements en année n-1 en application des articles 682 et 683 du code général des impôts. Ce prélèvement est toutefois plafonné, puisque la somme des prélèvements au titre du fonds national de péréquation des DMTO (défini à l’article L.3335-2 du CGCT) et de ce prélèvement de solidarité ne peut pas excéder 12 % du produit de DMTO perçu l’année précédente. L’application de ces règles a conduit à alimenter le fonds en 2014 à hauteur de 559 M€ (cf. instruction du 12 août 2014). Le montant du fonds pour 2015 sera connu en cours d’année.

Ces ressources sont réparties entre les départements éligibles au fonds. Sont éligibles au fonds les départements dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à la moyenne ou dont le revenu par habitant est inférieur à 1,2 fois la moyenne nationale. Toutefois les départements qui ont un montant de DMTO par habitant supérieur à 1,4 fois la moyenne ne peuvent pas bénéficier du fonds. Les ressources sont ensuite réparties entre les départements en fonction des restes à charge par habitant des départements au titre des dépenses d’AIS.

En application des dispositions du pacte, ces mesures financières ont également vocation à mettre en œuvre l’engagement du Gouvernement de compenser les charges nouvelles qui résulteront pour les départements de la revalorisation exceptionnelle du RSA annoncée dans le cadre du plan de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion.

 

[1]. Art. 32 et 35 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État, aujourd’hui codifiés aux articles L. 121-1 et L.121-7 du code de l’action sociale et des familles (CASF).

[2]. L’État a conservé en 1983 les prestations automatiquement liées à des prestations de sécurité sociale, les prestations de subsistance et les prestations faisant appel à la solidarité nationale. Les actions sanitaires à la charge de l’État portaient sur la protection de la santé mentale et le contrôle administratif et technique des règles d’hygiène.

[3] servant à pondérer respectivement l’indice de charge (prend en compte le nombre de bénéficiaire de l’ASE) et l’indice de ressources (établi à partir du potentiel financier des départements) permettant d’établir l’Indice Synthétique de ressources et de charge (IS) nécessaire à la détermination des dotations attribuées à chaque département.

[4] Le RSA, entré en vigueur le 1er juin 2009, a pesé sur les départements à compter de juillet 2009 en raison du décalage d’un mois entre les droits constatés et les allocations versées. La compensation versée en 2009 a ainsi été calculée en mi-année.

[5] L’amendement adopté à l’AN reconduit pour les 24 départements le versement exceptionnel opéré en 2010, soit 6,254 M€, tandis que celui adopté au Sénat reconduit pour 2011 en faveur des 11 autres départements le montant de leur droit à compensation ouvert en 2010, soit + 13,252 M€, et supprime les régularisations négatives au titre de 2009 et 2010 initialement prévues au PLF 2011 à hauteur de 21,696 M€.

[6] Il s’agissait de présenter en comptabilité de caisse les comptes de la CNAF, habituellement consolidés en droits constatés. La mission avait omis de ré-imputer sur 2010 les charges rattachées, en droits constatés, à l’exercice 2009, alors qu’elle les avait bien déduites des comptes 2009 présentés en comptabilité de caisse. Du fait de la neutralisation de cette extourne, le montant des dépenses décaissées par les départements en 2010 au titre du RSA socle majoré pris en compte dans le calcul du droit à compensation s’élève à 1 038 300 658 €, « redressé » à 1 038 411 869 € pour tenir compte de la clause de garantie dont bénéficient deux départements pour lesquels les dépenses d’API supportées par l’Etat en 2008, nettes des dépenses d’intéressement, demeurent supérieures aux dépenses qu’ils ont décaissées en 2010 au titre du RSA socle majoré.

[7] Il en ressort que les dépenses d’intéressement supportées par les départements en 2008 au titre des bénéficiaires du RMI, du régime général et du régime agricole, s’élèvent à 277,24 M€. Il en résulte une moindre minoration dans le calcul du droit à compensation des départements métropolitains de 1,78M€ en base à compter de 2013.

[8]. Lors des débats parlementaires, le gouvernement s’était engagé à respecter une clé de répartition du financement des charges nouvelles résultant de l’entrée en vigueur de l’APA de 2/3 à la charge des départements et de 1/3 pour l’État, sans que cette clé soit inscrite dans la loi.

[9]. La fraction du produit de la contribution de solidarité pour l’autonomie (CSA) affectée au financement de la PCH et du fonctionnement des MDPH est comprise selon la loi entre 26 % et 30 %. Elle est fixée depuis 2008 à 26 %, conformément à l’avis du conseil d’administration de la CNSA du 8 juillet 2008, contre 27,26 % en 2007.

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