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La hausse des charges réelles s’accélère par rapport à 2003
L’évolution des produits réels de fonctionnement reste dynamique : + 2,1%
La capacité d’autofinancement des communes s’améliore
La hausse des charges réelles s’accélère par rapport à 2003
Le total des dépenses budgétaires de fonctionnement des communes atteint 57,9 milliards d'euros en 2004, soit une progression annuelle de +2,5% contre +1,7% l’année précédente. Cette plus forte évolution s’explique principalement par le ralentissement du transfert de dépense vers les groupements à fiscalité propre (GFP).
En effet, malgré un dynamisme encore marqué pour l’intercommunalité le nombre de communes ayant rejoint un GFP en 2004 est près de deux fois moins élevé que celui observé en 2003. Ainsi, le transfert de compétences et, par conséquent, d’immobilisations et de charges à destination des GFP est moins important. Par ailleurs, les transferts d’actifs sont réalisés soit dans le cadre d’une mise à disposition, soit dans celui d’une pleine propriété. Cette seconde modalité de transfert implique un accroissement du montant des charges budgétaires exceptionnelles.
Aussi l’étude de l’évolution des charges réelles (1) est plus significative de l’évolution structurelle des finances des communes en excluant, notamment, les opérations exceptionnelles de cession d’actif qui ne sont pas appelées à se renouveler.
Ainsi en 2004, les communes ont connu une hausse de leurs charges de +2,2% alors qu’en 2003 elles avaient réussi à contenir la hausse à +0,7%. Il est à noter que le différentiel d’évolution des charges budgétaires entre 2003 et 2004 est de +0,8 point tandis que celui des charges réelles est +1,5 point.
Près de 91% de la progression de l’ensemble des charges réelles (+1,41 milliard d’euros) est expliquée par l’évolution des charges de personnel et des achats et charges externes. Mais, cet accroissement des charges réelles est atténué par une nouvelle diminution des charges financières.
Les charges de personnel progressent de 3,3% en 2004
Les charges de personnel constituent le principal poste de charges de fonctionnement des communes. Elles représentent 46,4% des dépenses budgétaires et 49,7% des dépenses réelles. Le poids de ce poste de dépense dans les charges réelles a progressé d’un demi point par rapport à 2003.
Après la décélération de la hausse constatée en 2003 (+2,4%), la croissance des frais de personnel (+3,3%) est proche du rythme moyen de +3,6% observé entre 2000 et 2004.
Á l’image de l’exercice passé, la hausse des frais de personnel est plus importante pour les communes de moins de 10 000 habitants (+4,0%) qui, cependant, représentent un peu moins du tiers des dépenses communales de personnel.
Les charges de personnel continuent de croître mécaniquement en raison de :
- la revalorisation au 1er janvier 2004 de 0,5% du point d’indice de la fonction publique ;
- l’augmentation de 0,4 point de la cotisation employeur à la CNRACL ;
- l’impact du glissement vieillesse technicité (GVT).
Afin d’être complet sur les raisons de l’augmentation des frais de personnel, il convient d’ajouter la hausse de 6,6% des frais de personnel extérieur à la collectivité.
Toutefois, la croissance de ce poste de dépense est atténuée, d’une part, par la poursuite des transferts de personnel vers les structures intercommunales et, d’autre part, par le recul des dépenses liées aux emplois d’insertion. En effet, les rémunérations versées à des emplois-jeunes sont en recul de près de 43,0% (-164,8 millions d’euros); ainsi que celles attribuées à d’autres emplois d’insertion qui passent de 508 millions d’euros à 455 millions d’euros, soit un repli de 10,6%.
Les charges externes progressent à un rythme similaire à celui des charges de personnel…
Après avoir marqué une pause en 2003, les achats et charges externes (23,3% des dépenses) sont repartis à la hausse en 2004 (+3,2%) pour s’établir légèrement au-dessus de 13,5 milliards d’euros.
Les achats et charges externes progressent sensiblement au même rythme dans les communes de plus de 10 000 habitants (+3,3%) que dans celles de moins de 10 000 habitants. Les plus importantes variations relatives se situent dans les strates extrêmes : +4,1% dans les communes de moins de 500 habitants et +5,6% dans celles de plus de 100 000 habitants.
Toutes les charges ne varient pas dans les mêmes proportions. Ainsi les contrats de prestation de services avec des entreprises, les rémunérations d’intermédiaires, les frais de télécommunications sont stables ou progressent au plus de 0,8%. A l’opposé, les frais d’affranchissements augmentent de 6,6%, les achats d’études et prestations de services augmentent de 7,5% et les primes d’assurances qui avaient déjà progressé de 10% en 2003, s’apprécient encore de 8,6%.
…alors que les autres charges de gestion courante remontent à leur niveau de 2002…
Les autres charges de gestion courante qui avaient reculé de 0,9% en 2003, progressent de 1,0% en 2004 pour atteindre 10,3 milliards d’euros ce qui est sensiblement leur niveau de 2002.
Ce poste représente 17,7% du total des charges de fonctionnement et 19,0% des dépenses réelles de fonctionnement. Il regroupe trois types de charges : les contingents et participations obligatoires, les subventions versées et les autres charges courantes non financières.
Le montant des contingents et participations obligatoires s’inscrit à la baisse comme en 2003 mais d’une ampleur nettement moindre. Après avoir reculé de 300 millions d’euros en 2003, ce poste de dépense diminue de 25 millions d’euros au cours de l’exercice, soit un repli de 0,8%.
Cette diminution s’explique, comme l’an passé, par le recul de 6,5% des contributions versées aux organismes de regroupement qui représentent, en 2004, 42,0% des dépenses de contingents et participations obligatoires contre 44,6% en 2003. En effet, les communes qui adhèrent à un syndicat versent à celui-ci une contribution ; la création de nouveaux GFP ou le développement des compétences des groupements déjà existants a entraîné la dissolution de certains syndicats dont les attributions sont désormais exercées par les GFP. Seules les communes de plus de 50 000 habitants connaissent une croissance de ce poste de dépense.
Par ailleurs, la contribution au service d’incendie qui représente un peu moins de 31% du total des participations obligatoires, s’élève à près de 950 millions soit une progression annuelle de l’ordre de 2,4%.
Enfin, depuis la suppression des contingents communaux d’aide sociale, hormis quelques opérations résiduelles de régularisation, seule la ville de Paris (2) continue à enregistrer des dépenses au titre de l’aide sociale au profit du département, les autres départements percevant directement cette ressource par le biais de la DGF.
En 2004, comme les années antérieures, les communes ont accru les subventions versées pour atteindre un montant total de 5,7 milliards d’euros, dont près de 93% sont des subventions de fonctionnement. Les organismes de droit privé sont les principaux bénéficiaires de ces subventions car ils en perçoivent près de 55%, ils sont suivis par les centres communaux d’action sociale et les caisses des écoles (près de 30%), les départements ainsi que d’autres collectivités et organismes publics se partageant le solde.
Les communes ont également versé 185 millions d’euros de fonds de concours en 2004, soit 7,1% de plus qu’en 2003.
… et que les charges financières continuent de décroître.
Pour la troisième année consécutive le poids des charges financières décroît. Après une diminution de 8,7% en 2002 et de 9,1% en 2003 ce poste de dépense s’allège de 9,6% en 2004.
Ainsi au cours de la période 1998-2004 les charges financières des communes ont diminué en moyenne de 7,4% par an, permettant aux municipalités de dégager globalement une économie de 1,3 milliard d’euros, soit plus du tiers du volume des charges financières de 1998.
Cette évolution bénéfique pour les charges communales résulte d’un contexte de taux d’intérêts particulièrement favorable et d’une gestion active de la dette. De plus, elle trouve également son origine dans la réduction de l’encours de dette à moyen et long terme consécutive au transfert aux structures intercommunales d’une partie des actifs communaux et des emprunts y afférents.
Toutes les strates de communes connaissent un recul de leurs charges financières. Cependant, le taux de diminution est trois fois moins important dans les communes de moins de 500 habitants (-4,5%) que dans celles de 10 000 à 50 000 habitants (-13,5%).
Analyse fonctionnelle
L'analyse des charges de fonctionnement peut être affinée dans les communes de plus de 3 500 habitants qui présentent leur budget à la fois par nature et par fonction.
En 2004, la part des services généraux s’accroît d’un point par rapport à l’année précédente, elle s’établit ainsi à 39,8% des crédits de fonctionnement, soit 16,5 milliards d’euros. Cet accroissement est réalisé, principalement, au détriment de l’urbanisme qui bien que demeurant toujours la fonction la plus dotée (6,6 milliards d’euros, soit 15,9% des charges) est en repli d’un demi point.
Ainsi, l’urbanisme identifié au travers de la fonction 8 de la nomenclature comptable M14 « Aménagement et services urbains, environnement » demeure le domaine de compétence privilégié des communes.
Les dépenses consacrées à l’entretien des « Espaces verts urbains » par les communes de plus de 3 500 habitants s’élèvent à plus de 1,4 milliard d’euros. Les charges relatives à la « Collecte et au traitement des ordures ménagères » comptabilisées dans les budgets principaux des communes s’établissent à 1,1 milliard d’euros. Il s’agit là d’une compétence transférée par les communes vers les EPCI ce qui explique le repli de près de 100 millions d’euros par rapport à l’exercice précédent. A contrario, le poste « Voirie communale et routes » continue de progresser pour arriver quasiment au même niveau que le « traitement des ordures ménagères ». Les enveloppes allouées à la « propreté urbaine », à « l’éclairage public » et à « l’aménagement urbain » s'élèvent chacune à plus de 500 millions d’euros.
La fonction « Enseignement-formation » (12,5%) est dotée de 5,2 milliards d’euros dont plus de la moitié attribuée aux écoles primaires et près d’un tiers aux services annexes de l’enseignement. L'action sociale (10,7%) occupe également une place essentielle dans les dépenses de fonctionnement des communes. Elle se concrétise notamment par le biais des subventions communales (1,7 milliard d’euros) versées aux CCAS et aux Caisses des Écoles.
(1) Les charges et les produits réels sont les charges et les produits pris en compte pour le calcul de la capacité d’autofinancement ; ils excluent notamment les dotations aux amortissements et les opérations liées à des cessions d’actif.
(2) Les dispositions des articles L2334-7-2 et L3334-7-1 ne sont pas applicables à Paris. Le Conseil de Paris fixe les conditions financières de la suppression de la participation de la commune aux dépenses d’aide sociale et de santé du département (article L3413-2 du CGCT).
L’évolution des produits réels de fonctionnement reste dynamique : + 2,1%
Le total des recettes budgétaires de fonctionnement des communes est proche de 66,6 milliards d'euros en 2004, soit une hausse de 2,2% contre 2,4% en 2003.
A l’inverse, les produits réels de fonctionnement progressent plus rapidement en 2004 (+2,1%) qu’en 2003 (+1,8%). Cette augmentation provient essentiellement des produits de l’exploitation et du domaine (+3,2%) et des ressources fiscales (+3,4%) alors que les autres produits stagnent et que les subventions et participations reçues reculent légèrement.
Après avoir stagné au cours de l’année 2003, les produits des services du domaine et ventes diverses augmentent de 3,2% pour s’établir légèrement au-dessus de 3,9 milliards d’euros.
Cette augmentation provient des « redevances et droits des services scolaires et d’enseignement » qui ont progressé de 11,1% et représentent un produit de près de 900 millions d’euros. Par ailleurs, les recettes issues des « droits de stationnement et de location sur la voie publique » ont progressé de 14,1% pour atteindre 111 millions d’euros soit, pour 2004, une recette supérieure à la « redevance d’enlèvement des ordures ménagères » qui a baissé de 16,4%. Cette diminution est consécutive au transfert de la compétence d’enlèvement des ordures ménagères vers les GFP.
Les ressources fiscales augmentent plus fortement qu’en 2003
En 2004, la fiscalité perçue par les communes progresse de 3,4% contre 2,7% en 2003. Pour la première fois depuis 1999, cette hausse touche les trois catégories de fiscalité (directe, indirecte et reversée).
Le produit de la « fiscalité directe » qui avait régressé entre 2000 et 2002, confirme l’inversion de tendance entamée en 2003 (+0,3%) en progressant de 2,1% en 2004.
Cette forte augmentation des produits locaux résulte :
- de la revalorisation forfaitaire de 1,5% des valeurs locatives,
- du rythme soutenu de logements construits,
- de l’augmentation des taux d’imposition votés par certaines municipalités,
- d’une moindre diminution des recettes de taxe professionnelle.
S’agissant de ce dernier point, en 2004 comme les années antérieures, les communes continuent d’enregistrer moins de recettes issues de la taxe professionnelle. Cependant, en 2004 le repli (-7,2%, contre -19,6% en 2003) s’explique par l’achèvement de la réforme fiscale et le ralentissement de la mise en place des groupements à fiscalité propre avec taxe professionnelle unique (TPU).
En effet, les effets de la réforme de la taxe professionnelle se sont terminés en 2003. En 2004, il n’y a alors plus de réduction due à ce facteur.
Par ailleurs, le nombre de communes adhérant à un GFP à TPU est en progression mais dans des proportions moindres que par le passé. Ainsi en 2004, 13 362 communes appartenaient à un GFP à TPU soit une progression de près de 1 400 unités par rapport à 2003, année au cours de laquelle la progression avait été de 2 815 unités.
Cependant il est indéniable que la réforme de la taxe professionnelle et l’accroissement du nombre de communes membres d’un GFP à TPU ont bouleversé, depuis 1999, la structure de la fiscalité directe des communes. La taxe professionnelle qui constituait 44,6% du total des impositions directes en 1999 ne représente plus que 19,0% en 2004 alors que la taxe sur le foncier bâti pèse désormais 42,9% et la taxe d’habitation 34,9% de ce total.
Toutefois, cette répartition intègre uniquement les produits fiscaux votés par les communes. Par l’intermédiaire de la « fiscalité reversée » les communes membres d’un GFP à TPU perçoivent, indirectement, de la taxe professionnelle.
La mise en place de la taxe professionnelle unique conduit les communes à transférer aux groupements l’intégralité des recettes de taxe professionnelle. Les communes continuant à percevoir les seuls impôts ménages. Mais les groupements reversent aux communes une attribution de compensation égale au produit de la taxe professionnelle (perçu avant le passage en TPU), diminué du montant des charges transférées.
De plus, les communes peuvent, dans certains cas, bénéficier d’une dotation de solidarité communautaire versée par les groupements. Cette dotation prend notamment en compte la population, le potentiel fiscal et les charges des communes membres.
En 2004, la fiscalité reversée continue de progresser (+8,4%), à un rythme cependant moindre que celui constaté en 2003 (+21,6%) et en 2002 (+54,6%). Ce ralentissement s’explique par la mise en place de GFP à TPU en nombre moins important que les deux années précédentes.
S’agissant de la fiscalité indirecte, les « autres impôts et taxes » enregistrent, en 2004, une progression de 3,1% après avoir reculé durant les trois derniers exercices du fait, là aussi, du développement des GFP. En effet, la « collecte et le traitement des ordures ménagères » est une compétence de plus en plus souvent prise en charge par les GFP dans le cadre des transferts de compétences aux structures intercommunales. En conséquence, le produit de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) a été transféré aux groupements. Après une chute de 30% en 2003, la diminution de recette enregistrée par les communes est moindre (-12,4%). Ce ralentissement va de pair avec celui du transfert de compétences dû à une création de groupements moins forte. Mais contrairement à l’année 2003, le dynamisme de la taxe additionnelle aux droits de mutation ou à la taxe de publicité foncière (+16,2%) a compensé le recul enregistré sur la TEOM.
Le dynamisme des ressources fiscales entraîne une augmentation de sa part dans le total des produits budgétaires de fonctionnement qui passe de 53,4% en 2003 à 54,1% en 2004.
La carte ci-après illustre néanmoins les disparités de ressources fiscales (en euros par habitant) sur le territoire national. Le niveau le plus élevé de ressources fiscales est concentré en région parisienne et dans les régions Rhône-Alpes et PACA auxquels il convient d’ajouter les quatre départements d’outre-mer.
Les dotations de l’État ajoutées aux autres attributions sont stables en 2004
L’année 2004 est marquée par la réforme des concours financiers de l’État inscrite dans la loi de finances. Il s’agit de réformer l’architecture des concours financiers de l’État aux collectivités locales en élargissant le périmètre de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et en effectuant une nouvelle répartition entre la dotation forfaitaire et la dotation de péréquation. En outre, le contrat de croissance et de solidarité a été reconduit.
Dorénavant, la DGF des communes comprend la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle, le fonds national de péréquation et la compensation des baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle.
S’agissant de l’évolution du montant de la DGF, le contrat de croissance et de solidarité institué par l’article 57 de la loi de finances pour 1999 pour la période 1999-2001 a été prorogé en 2004. Ainsi, les principaux concours de l’État aux collectivités locales continuent de progresser en fonction d’un indice composé du taux d’évolution des prix à la consommation (hors tabac) et d’une fraction du taux de croissance du PIB en volume (33% en 2004).
Cependant, compte tenu du changement de périmètre de la DGF, pour apprécier l’évolution entre 2003 et 2004, il convient d’inclure les « autres attributions » aux « dotations de l’État ». Ce montant enregistré dans la comptabilité communale est quasiment stable entre 2003 et 2004 autour de 18,3 milliards d’euros.
En 2004, les dotations de l’État aux communes s’élèvent à 15,3 milliards d’euros parmi lesquelles la DGF représente 97,6% soit 15,0 milliards d’euros contre 12,0 milliards d’euros en 2003. Cette augmentation de 3 milliards d’euros de la DGF est composée d’un accroissement de 2,4 milliards d’euros de la part forfaitaire et de 600 millions d’euros de la part de péréquation.
Ainsi, au sein de la DGF la dotation forfaitaire est passée de 11 milliards d’euros en 2003 à 13,4 milliards d’euros en 2004. L’intégration dans la part forfaitaire de la compensation de la part salaires de la taxe professionnelle et la compensation des baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle expliquent cette augmentation. L’appréciation de 600 millions de la part de péréquation est due pour 505 millions d’euros à la création de la dotation nationale de péréquation en remplacement du fonds national de péréquation et pour le solde à la revalorisation de l’ensemble des autres composantes et à l’instauration de la dotation de compensation des groupements de communes.
Le montant des subventions et participations diminue de 3,1% par rapport à 2003. Cette évolution résulte principalement de la sortie progressive du dispositif « emplois jeunes » qui se traduit en 2004 par une réduction de 46% des participations versées par l’État. Elle est à rapprocher de la baisse du volume des rémunérations attribuées par les communes à des emplois-jeunes (voir supra). Cette baisse n’est pas compensée par la hausse des participations des autres organismes de 13,6% qui atteignent 1,2 milliard d’euros.
Les autres attributions (de péréquation et de compensation notamment) qui représentent un volume financier de près de 3 milliards d’euros sont en chute de près de 50% du fait de la réforme des concours financiers de l’État évoquée précédemment. En outre, les attributions de compensation versées par l’État au titre des exonérations des taxes foncières et de la taxe d’habitation progressent de 4% pour atteindre 1 milliard d’euros.
Après s’être appréciés de 10% en 2003, les autres produits de gestion courante sont stables en 2004, ils se maintiennent à 2,2 milliards d’euros. Ces autres produits sont composés pour près de 57% par les revenus des immeubles dont le montant est en progression de 1,5% en 2004. Cependant, cette hausse et celle des redevances versées par les fermiers et concessionnaires (+4,4%) sont compensées par la baisse des redevances pour concessions, brevets (-10,0%) et des produits divers de gestion courante (-4,7%).
La capacité d’autofinancement des communes s’améliore
En 2004, la croissance relative des charges budgétaires de fonctionnement (+2,5%) a été supérieure à celle des produits (+2,2%). Dans ce contexte, le résultat net de la section de fonctionnement est resté quasiment stable (+24 millions d’euros) à 8,7 milliards d’euros, après avoir progressé de 7,3% en 2003.
S’agissant de la progression des charges (+2,2%) et des produits (+2,1) réels de fonctionnement, le différentiel de progression est plus faible. Dans ce contexte, l’autofinancement progresse tout de même de +1,7% pour atteindre 10,4 milliards d’euros.
Le dynamisme des ressources propres des communes (produits des services du domaine et fiscalité) ont contribué à l’appréciation de l’autofinancement malgré une accélération des dépenses de personnel et des achats et charges externes.