Mutualisation des agents

L’article L. 5111-1 du CGCT exclut les mutualisations conventionnelles entre communes, c'est-à-dire hors du cadre d’un établissement public de coopération intercommunale.

Dans le cadre d’une mutualisation entre communes et établissement public de coopération intercommunale, la mutualisation des agents peut revêtir différentes formes : le transfert, la mise à disposition ascendante, la mise à disposition descendante et la création de services communs.

Sommaire

La mutualisation dans le cadre des transferts de compétences

Article L. 5211-4-1 du CGCT

Le transfert intégral de compétence d’une commune à un EPCI

Le transfert d’une compétence d’une commune vers un EPCI entraîne le transfert du service ou de la partie du service chargé de sa mise en œuvre. Ce transfert est régi par le principe d’exclusivité.

Le transfert partiel de compétence d’une commune à un EPCI à fiscalité propre

Le principe d’exclusivité a été atténué par la loi pour les EPCI à fiscalité propre. En effet, dans le cadre d’une bonne organisation des services, une commune peut conserver tout ou partie du service concerné par le transfert, à raison du caractère partiel de ce dernier.

Ainsi, à côté des compétences intégralement transférées, le législateur a admis la possibilité de compétences partagées, par la création d’un intérêt communautaire, qui permet de répartir la compétence entre les communes et les EPCI à fiscalité propre.

Les agents exerçant la totalité de leurs fonctions dans un service ou une partie de service transféré

Les fonctionnaires territoriaux et agents non titulaires exerçant en totalité leurs fonctions dans un service ou une partie du service transféré à un établissement public de coopération intercommunale sont transférés dans l’EPCI. Ils relèvent de cet établissement. Ils n’ont plus de lien avec leurs anciennes collectivités. Le transfert est automatique et obligatoire.

Les agents concernés conservent leurs conditions de statut et d’emploi initiales ainsi que, s’ils y ont intérêt, leur régime indemnitaire. Les avantages collectivement acquis sont également maintenus, à titre individuel. Ces éléments doivent figurer dans la délibération de l’EPCI relative au régime indemnitaire. Cependant l’EPCI d’accueil pourra mettre en œuvre un nouveau régime.

Les agents non titulaires de droit public conservent la nature de leur contrat à durée déterminée ou indéterminée en vigueur au moment du transfert.

Les modalités de transfert font l’objet d’une décision conjointe de la commune et de l’EPCI, prise après avis du comité technique de la commune et de celui compétent pour l’EPCI.

Même si d’un point de vue statutaire, le transfert constitue une mobilité de plein droit du personnel prononcée par l’autorité territoriale de l’EPCI d’accueil, il est préférable d’établir un nouvel arrêté ou un avenant au contrat constatant le transfert de l’agent dans le respect de ses conditions de statut et d’emploi antérieures.

Une fois le transfert effectué, la collectivité d’origine doit procéder à la suppression des emplois et modifier ses effectifs en conséquence.

Les agents exerçant en partie leurs fonctions dans un service ou une partie de service transféré

Les fonctionnaires territoriaux et agents non titulaires de droit public exerçant en partie leurs fonctions dans un service ou une partie de service transféré peuvent choisir entre le transfert ou la mise à disposition auprès de l’EPCI. Dans ce cas, les agents sont de plein droit et sans limitation de durée mis à disposition auprès de l’EPCI pour la partie de leurs fonctions relevant du service ou de la partie de service transféré et sont placés sous l’autorité fonctionnelle du président de l’établissement. Les modalités de la mise à disposition (conditions d’emplois, modalités financières) sont réglées par convention entre la commune et l’EPCI.

L’avis de la commission administrative paritaire peut être nécessaire si la situation individuelle du fonctionnaire est impactée par la mise à disposition (modification du niveau des fonctions, du lieu de travail etc.)

Les agents mis à disposition dans le cadre de la mutualisation ascendante

Dès lors qu’une commune a conservé tout ou partie d’un service concerné par un transfert de compétences, elle a l’obligation, et non plus la faculté, de le mettre à disposition de l’EPCI pour l’exercice par celui-ci de ses compétences. Une convention doit fixer, après avis des comités techniques compétents, les modalités de la mise à disposition, ainsi que les conditions de remboursement, qui doivent correspondre à celles qui sont déterminées par le décret n°2011-515 du 10 mai 2011.

Les fonctionnaires et agents territoriaux non titulaires affectés au sein d’un service ou d’une partie de service mis à disposition sont de plein droit et sans limitation de durée mis à disposition du président de l’EPCI. Ils sont placés sous son autorité fonctionnelle. Une convention entre la commune et l’EPCI, élaborée après consultation des comités techniques compétents, fixe les modalités de cette mise à disposition.

Les agents mis à disposition dans le cadre d’une mutualisation descendante

Un EPCI peut mettre à disposition d’une ou plusieurs de ses communes membres, tout ou partie de ses services, « lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d’une bonne organisation des services ».

Les fonctionnaires et agents non titulaires de droit public affectés au sein du service mis à disposition sont également mis à disposition des communes concernées.

Après avis des comités techniques compétents, une convention entre chaque commune intéressée et l’EPCI règle les modalités de la mise à disposition du service et du personnel qui y est attaché. La convention doit prévoir les conditions de remboursement par la ou les communes des frais de fonctionnement du ou des services mis à disposition.

La mise à disposition du personnel s’effectue de plein droit et sans limitation de durée.

Les agents sont placés pour l’exercice de leurs fonctions sous l’autorité fonctionnelle du maire.

L’avis de la commission administrative paritaire peut s’avérer nécessaire si la mise à disposition a des répercussions sur la situation individuelle du fonctionnaire (modification du niveau des fonctions, du lieu de travail, etc.).

Les modalités de remboursement dans les cas de mutualisations ascendante et descendante

Les modalités de remboursement sont fixées par le décret n°2011-515 du 10 mai 2011 (art. D. 5211-16 du CGCT). Le remboursement des frais occasionnés lors des partages de services s’effectue sur la base d’un «coût unitaire de fonctionnement multiplié par le nombre d’unités de fonctionnement». La détermination du coût est effectuée par la collectivité ayant mis à disposition le service.

L’unité de fonctionnement regroupe l'ensemble des moyens qui sont mis en œuvre pour délivrer une prestation (unités d’œuvre).

Le coût unitaire intègre :

  • les charges de personnel (régime indemnitaire compris) ;
  • les fournitures (électricité, fournitures de bureau et informatiques, etc.) ;
  • le coût de renouvellement des biens (un logiciel informatique en matière de ressources humaines) ;
  • les contrats de services rattachés (maintenance, etc.) ;

Il faut veiller à ce que les dépenses qui n’ont pas de lien avec le service mis à disposition soient exclues. En effet, l’économie réalisée par la collectivité bénéficiaire pourrait s’analyser comme une rémunération et entraîner une requalification de la convention.

Le coût unitaire est calculé à partir des dépenses des derniers comptes administratifs, actualisées des modifications prévisibles des conditions d'exercice de l'activité au vu du budget primitif de l'année.

Le décret prévoit que « le coût unitaire est porté à la connaissance des bénéficiaires de la mise à disposition de services, chaque année, avant la date d'adoption du budget. Pour l'année de signature de la convention, le coût unitaire est porté à la connaissance des bénéficiaires de la mise à disposition de services dans un délai de trois mois à compter de la signature de la convention ».

Le remboursement des frais s’effectue sur la base d’un état annuel indiquant la liste des recours au service, convertis en unités de fonctionnement.

La mutualisation en dehors du cadre des compétences transférées : les services communs

Article L. 5211-4-2 du CGCT

En dehors des compétences transférées, un EPCI à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses communes membres, ainsi qu’un EPCI à fiscalité propre et un ou des établissements publics dont il est membre, ou le centre d’action sociale qui lui est rattaché, peuvent se doter de services communs. Un service commun a vocation à prendre essentiellement en charge les services dits fonctionnels (ressources humaines, informatique, finances, etc.).

Le service commun est géré par l’EPCI à fiscalité propre. Toutefois à titre dérogatoire, dans une métropole ou une communauté urbaine, il peut être géré par une commune,

Les conséquences, notamment financières, de ces mises en commun sont réglées par convention après avis du ou des comités techniques compétents.

En cas de service commun ne regroupant qu’une partie des communes membres de l’EPCI, la création de comités techniques communs à un EPCI à fiscalité propre et à seulement une partie de ses communes membres est rendue possible.

Les fonctionnaires et agents territoriaux qui remplissent en totalité leurs fonctions dans un service ou une partie de service mis en commun sont de plein droit transférés à l’EPCI.

Ils conservent, s’ils y ont intérêt, leur régime indemnitaire et, à titre individuel, les avantages collectivement acquis.

Si des agents changent d'employeur par l'effet de la création d'un service commun prévu à l'article L. 5211-4-2 et si ce service compte au moins cinquante agents, l'employeur engage une négociation sur l'action sociale au sein du comité technique. La négociation se fait lors de la première constitution d'un service commun entre les mêmes partenaires (dispositions introduites par l’article 69 de la loi MAPTAM).

Les modalités de remboursement

Comme dans le cadre d’une mise à disposition de services classique, les modalités de remboursement sont fixées par voie conventionnelle, après avis du ou des CT compétents.

Les communes et communautés peuvent se référer à l’article D. 5211-16 du CGCT.

Il faut également souligner qu’à compter de 2014 les présidents des EPCI à fiscalité propre doivent élaborer un rapport relatif aux mutualisations de services entre leurs services et ceux de leurs communes membres, Ce rapport devra comporter un projet de schéma prévoyant notamment l’impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l’EPCI à fiscalité propre et sur celui des communes concernées.

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